司法解释在新时代政府法治中的尊重与保留

《条例》第十三条规定：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。行政执法和司法实践中，对于该条款的解读分歧较大。正因为如此，国务院办公厅和最高人民法院分别对该条款作出了相关行政解释和司法解释。

行政解释方面，《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）第十四条规定：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第一大点关于准确把握《条例》第十三条内涵部分，除了重申国办发〔2008〕36号文第十四条的规定外提到：《条例》还设置了依申请公开制度，以满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要。可以看出，作为政府信息公开最高行政主管部门的国务院办公厅对《条例》第十三条的解释逻辑是：依申请公开制度就是为了满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要的，故此，在个案中，申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息时，行政机关可以不予提供。实质上，将《条例》第十三条所规定的“可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”解释为：一是所申请的信息须与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要有关，这是依申请公开能够获得公开的基本条件之一；二是所申请的信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关的话，行政机关“可以”不予提供，并不是“应当”不予提供。可以想象，行政机关提供的话也不违法。这是国务院办公厅基于最高行政主管部门立场所作出的行政解释的内容。

司法解释方面，2011年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）对《条例》第十三条也进行了解释。《规定》第五条第六款规定：被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。《规定》第十二条第一款第六项规定，原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，被告已经履行法定告知或说明理由义务的，应判决驳回原告的诉讼请求。即在政府信息公开行政诉讼案件中，当被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关作为抗辩事由时，人民法院可要求原告对特殊需要事由作出说明。原告不能合理说明申请是基于自身生产、生活、科研等特殊需要的，法院不支持原告的诉讼请求。可以看出，司法解释对行政解释予以了充分尊重，当被告以申请信息与自身生产、生活、科研等特殊需要无关为理由拒绝提供时，法院查明后尊重行政机关的解释和处理。但很显然，司法解释同时也是有所保留的，法院在程序上并不必然主动审查原告申请信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要之间有无关系。即原告申请信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要之间有无关系并不构成行政行为是否合法的刚性要求。这一点与国办发〔2008〕36号第十四条所规定的“可以不予提供”而非“应当不予提供”具有内在的契合。而且原告对申请信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要之间有无关系并不必然承担举证责任，司法解释中只是规定法院可要求原告作出说明，而并非要求原告进行“举证”。这是最高人民法院基于最高审判机关立场所作出的司法解释的内容。或许更准确一点说，司法解释并没有真正独立的解释，只是对行政解释作出了一些消极回应。必须谨慎地意识到，在行政执法和司法实践中，司法解释对行政解释的尊重逐渐演变成依申请公开的刚性条件之一，而司法解释对行政解释的保留却有着被愈发弱化的趋势。导致行政执法和司法实践中申请人所申请信息与自身生产、生活、科研等特殊需要有关成为依申请公开的必要条件之一。(www.xing528.com)

在行政解释和司法解释中，很难找到最高行政主管部门和最高司法审判机关对《条例》第十三条作出解释所基于的依据。唯一可能存在的依据是，国办发〔2010〕5号提到：《条例》还设置了依申请公开制度，以满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要。国务院办公厅实质上以一种规范制定者的口吻阐述依申请公开制度设立的目的。无论从《条例》的制定主体是国务院，还是从其是政府信息公开最高行政主管部门这一点来说，最高人民法院想完全摆脱这种影响而另起炉灶独立地进行司法解释，不仅是不现实的，而且极易导致行政执法和司法实践的混乱。“尽管这一要求被认为是对政府信息公开条例关于政府信息公开范围的限缩解释。但毕竟是有权解释，司法解释无视这一规定亦有难处”^[250]。因此，司法解释对行政解释的尊重和保留不仅是非常符合实际和法院自身角色处境，而且本身也体现出对司法技艺的深刻把握。