32起事故，103人死亡，瓦斯事故最多

3.2.5.1　某市煤矿监管现状

（1）某市煤矿安全生产的整体情况

某市是全国100个重点产煤县市之一，其煤矿的地质储量多达5.5亿吨，占全省已探明储量的1/6；境内含煤面积共计156.8平方千米，几乎占了全市总面积的一半，有“江南煤海”之称，但由于地质条件复杂的原因，某市长期以来形成了煤矿规模小、矿点多、矿井安全条件差等一系列制约煤矿安全生产的现实因素。为顺利实现经济结构调整，原有大小煤矿243家，2006年关闭整合煤矿46家，2007年关闭21家。特别是2014年以来，某市又先后分三批关闭了27对、12对、4对落后小煤矿，共计关闭43对煤矿，复产的5家。到2018年6月底，还将退出4对煤矿。

基于大量资料收集和实地调查走访，可以梳理出某市近10年煤矿事故类型和占比。据统计，某市近10年发生煤矿事故共32起，死亡103人，其中，瓦斯事故13起、顶板事故8起、透水事故5起、运输事故2起、放炮事故2起、其他事故2起。由此可知，瓦斯事故、顶板事故以及水害是某市煤矿安全生产的主要事故，占事故总量的82%。同时，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的事故等级分级标准，其中：死亡人数在3人以下的一般事故，共计19起；死亡人数在3至10人区间的较大事故，共计12起。由此可见，某市煤矿安全生产形势非常依然严峻，也反映煤矿生产监管工作的任务还十分艰巨。

总体来看，某市保留的乡镇煤矿企业点多面广，大都以开采国有煤矿的边角残煤生存，规模小、效益差、灾害多，煤矿安全投入严重不足，大多煤矿防灾抗灾能力脆弱。某市也因此长期受到矿难频发带来的困扰。在巨大的安全压力下，为了确保现有煤矿符合国家产业和安全生产要求，某市积极出台相关政策，支持煤矿产业安全。从2015至2017年连续3年每年安排1000万元的财政拨款，作为专项资金支持煤矿“四化”建设（煤矿企业集团化、采掘机械化、安全质量标准化、安全管理信息化）。对保留下来的部分资源丰富、证件齐全的煤矿进行有效扶持，不断进行技术升级改造，提升其安全保障能力。同时，煤矿安监人员根据党委政府的要求，长期实行“5+2”“上+下”“白+黑”等较费人力精力物力的工作模式。某市通过以上多种方式不断提高煤矿企业安全生产水平，有效的防范了煤矿生产事故的发生，取得了2012～2016年全市未发生重大生产事故的良好成绩，使得事故起数、死亡人数、直接经济损失等3项指标都较以往有大幅度下降。

（2）某市安全监督管理局

某市安全生产监督管理局，同时挂“市安全生产委员会办公室”，承担本级安全生产委员会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核相关方的安全生产工作，行使综合监督管理职能。为了便于进行有效的行业管理、各司其职，其内设有6个机构部门，分别为：办公室、综合股、非煤矿山安全监督管理股、烟花爆竹安全监督管理股、行业安全监督管理股、煤矿安全监督股。其中，负责煤矿企业安全生产综合监管工作的是煤矿安全监督股。它的主要职能是：①依法督促负有煤矿安全监管职责的有关部门和煤矿责任单位贯彻落实安全生产法律法规和各级各部门有关煤矿安全生产管理的政策、规定；②依法对煤矿的安全生产状况和违法生产情况进行督查；③依法监督检查事故隐患的整改落实情况；④协同有关部门指导煤矿开展技术改造工作；⑤协同有关部门对煤矿建设工程安全设施的“三同时”审查和竣工验收；⑥协同有关部门对煤矿《安全生产许可证》《采矿许可证》开展延期（变更）审核工作；⑦协同有关部门对煤矿职工培训进行监督检查。

（3）其他参与监管的主体

事实上，某市的煤矿安全生产监管涉及多个部门，如安监局、煤矿局（并入安监局）、国土资源、监察局、公安局等，多数管理部门都有权力对煤矿企业进行监督管理，甚至责令煤矿企业停产。如安监局主要负责查处、督查、整改煤矿安全隐患，并对煤矿进行技术指导和职业卫生防治；公安局负责对煤矿生产过程中所使用的火工品进行保管、监督等；国土资源部门负责矿山资源的合理开发、采矿许可证和探矿许可证的颁发以及开采范围的监管确定等；监察局负责落实驻矿干部履职情况以及矿长、副矿长和主要投资人安全生产主体责任落实情况。以上煤矿安全监管主体均为开展某市安全生产监督管理活动的具体机构，主要职责是，严格按照法律、法规、国家及行业标准所规定的安全生产条件和程序流程，对该市煤矿企业涉及安全生产的事项进行层层把关，对有关安全生产的各类事项进行稽查、批准、检查、验收，保障煤矿企业具备从事生产经营的安全保障条件，从源头上防止或减少煤矿生产事故，确保煤矿安全生产。

3.2.5.2　某市煤矿安全生产监管主体存在的问题

对于某市这样的资源型城市，煤矿安全生产是关系民生的重要支点。应该说，某市党委、政府是非常重视煤矿安全生产的。但是为何中央三令五申，上级检查不断，某市还是事故频发、险情不断呢？是哪些方面出现了问题？众所周知，煤矿安全生产是个复杂的系统工程，造成煤矿事故多发的原因是多方面的，包括地质条件脆弱、机械故障、技术水平落后、人员操作不当等，但从监管主体的角度来说，通过调查走访和资料查阅，我们认为有以下原因：

（1）政府监管人员势单力薄，监管过程缺位断层。

新《安全生产法》第三条规定，要“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”，第七条规定，工会依法对安全生产工作进行监督。虽然法律指出了安全生产监管主体要多元化，但却对单个主体的要求尚不明确，因此某市煤矿监管主体过于单一的局面并没有多大改观。目前我国煤矿安全生产的监管主体还是停留在政府或相关职能部门的层面上，企业内部监管、外部监管的主体作用没有得到充分体现和有效发挥。这样一来，单方的安监部门承担着过大的监管压力，同时又没有其他力量协同或作为补充，使得煤矿企业的安全生产状况难以有多大改观。(www.xing528.com)

由于煤矿安全生产事关百姓的性命安危，国家的重视程度高，社会的关注度高，对安全事故的查处也很严厉。某市对发生较大以上事故的基层煤矿安监人员追责非常严厉，湖南省首例发生较大事故煤矿安监员判实刑的就出现在某市。自2006年某市煤管站成立以来，因煤矿事故被判实刑的1人，判缓刑的1人，构罪免刑6人，党纪处分的近70人次。通过实地走访调查，发现现在该市的乡镇煤矿安全生产监管人员承担着数量较多、事故频发的小煤矿的现场安全监管。由于工作量大、危险系数高、责任大、待遇低等因素，安监人员心理压力大，难有较强的工作积极性。他们担心一旦煤矿出现生产事故，就可能会受行政处分，成为犯罪嫌疑人，甚至可能成为阶下囚，因此总是整天提心吊胆，忐忑不安，无心本职工作。请病假、请求调离的现象不是个例，甚至在该市还曾出现集体辞职的现象。这样一来，地方基层的煤矿监管岗位留不住优秀的安监人才，安监队伍难以稳定和发展壮大，监管过程甚至出现缺位断层现象。再加之，监管部门没能突破机制体制的障碍，没有激发社会参与安全生产协同监管的活力，由此，安全生产监督管理的缺口也就越来越大，空白越来越多，严重阻碍了煤矿安全生产监管能力的提升。

（2）煤矿行业内部约束不严，自我调节功能失灵。

随着我国经济的不断发展，国家对能源的需求越来越大。为适应此需求，煤矿资源丰富的某市，曾出现众多煤矿企业在某一时间段集中涌现的情况。这类煤矿企业不仅数量多、规模小、地点分散、设备工艺较为落后，而且在安全生产活动中的自律方面存在诸多问题：

①安全生产意识不强，煤矿出资人及生产领导者片面追求经济效益，忽视安全生产，认为只要能牟取高利润和高回报，出点小事故无关紧要，甚至出现死亡事故也不怎么放在心上，认为能用钱摆平的问题都不是问题。因此，对安全生产抱有侥幸心理，对发现的安全隐患不够重视，也没有及时进行排查处理；②安全生产投入少，矿井通风系统不完善、瓦斯抽采不达标、防护措施落实不到位等现象非常普遍，这都是安全生产投入严重不足的表现，而且，煤矿企业在利益冲突面前，往往会做出如下选择：当安全投入成本高于法定安全事故处罚金额时，企业必定会选择接受事故处罚，而削减甚至放弃必要的安全投入支出。当劳动安全防护投入高于抚恤金时，企业必定会选择赔偿抚恤金，而放弃必要的安全设施建设；③教育培训少，煤矿以追求利益最大化为目标，为节省成本，对矿工的教育培训严重不足，在接受调查访问的矿工中，有54%的人表示，企业较少组织安全生产教育培训，尤其是在市场回暖，煤矿需求量增加时，煤矿企业往往为追求产量而忽视安全生产原则，不断缩减必要的培训。即使是按计划进行培训的煤矿，也仅是为了完成任务而举办培训，为培训而培训，培训效果很不理想。4.矿工参与监管程度低。煤矿工人处在生产一线，是煤矿安全生产过程的直接目击人，调动这部分矿工参与安全监管应是煤矿安全监管中不可或缺的环节，但是，某市的矿工大多自身维权意识淡漠，认为安全生产是企业的事，是否安全只能听天由命，个别甚至劳动合同都没有签订，直到发生事故才得知合同的重要性。另外，还有许多矿工对工作环境和安全设施存有的问题往往选择保持“沉默”，抑或是出于无奈，即使发现了安全隐患因素或违规操作行为也不敢去向有关部门反映，进而形成“组织沉默”，有的煤矿就因为矿工的沉默，万马齐喑，最终使小问题演变成大事故。

（3）第三方广泛参与的不足，监管功能发挥有限。

安全生产监督管理是一项庞大复杂的系统工程，涉及众多利益主体，过度依赖政府单方的监管已经无法解决安全监管长期存在的难题。目前某市仍采用以往的以政府监管部门为首的煤矿安全监管模式，缺乏志愿团体、工会、新闻媒体等第三方的参与，没有调动和发挥各个利益主体参与监管的积极性，监管功能发挥有限，无法实现多方发力。主要表现在：

第一，煤矿安监志愿团体是一个综合性组织，业务范围包括可参与煤矿行业管理，促进行业健康发展，它能起到向企业传达法律法规、相关政策，向政府转达煤矿企业诉求的作用。但是，某市的煤矿安监志愿团体规模较小，发展后劲不足，也没有进行监管方面的认证，缺乏实质性的监管能力，难以有效发挥其在煤矿企业安全监管中的协同作用。

第二，煤矿企业的工会可以依法对煤矿进行监督，但实际上有的企业甚至没有工会，即使是像某市的一些大型煤矿企业那样设有工会，但由于我国的煤矿安全监管体制所呈现的主要是监管机构与煤矿企业的二元特征，而且多依附于所在企业，所以工会在监管企业安全生产上不可能有多大作为。当然，工会可以从维护职工合法权益方面入手，要求企业改善生产条件，保障职工的人身安全，但这种呼声是“弱弱地问”，并不具有多大的实质性力量。同时，它的主要负责人多由煤矿企业领导任命，或由企业领导兼任，在企业利益与职工利益冲突时，往往偏向企业利益一方，而难以真正代表广大矿工的利益。还有一些小型煤矿的工会的工作仅仅限于组织活动、发放福利，根本就没有实行监督职能。这就使工会对煤矿企业从事安全生产所起到的作用微乎其微，效果很不理想。

第三，近几年来，媒体对公共安全问题愈加关注，曝光了不少煤矿事故，引起了人民群众的热议，在一定程度上促成了政府对事故的公正处理。如果没有媒体坚持不懈地去寻求真相，没有引起领导和广大人民群众的关注、重视，这些黑暗的内幕可能永远不会被揭示。但同时，我们在调研中也了解到，为了隐瞒真相，买通媒体或暴力阻挠媒体报道的事件时有发生。如此一来，媒体的舆论监督缺乏有效的激励机制和支持力度，导致其对煤矿安全生产监管的参与度和积极性不高，最终其协同监管功能的发挥也自然非常有限。

（4）公众有序参与监管不够，引导和规范不到位。

同某市煤矿分布格局相适应，某市居民也呈点多面广式分布，在煤矿企业周围大多有不少家属区、商业网点、学校，居住的人口也不少。这些人多少都与煤矿企业存在着不同程度的利害关系，因为煤矿企业的危险运作也会牵涉到周边居民正常的生活起居甚至是家人的生命财产安全。他们比一般人对煤矿有着更多接触和了解，而且不需要花费过多的精力、物力和财力就能掌握煤矿企业的一些动态。例如，对监管部门下达了停业整顿通知的煤矿进行观察和确认，对他们暗自出煤的情况予以投诉和举报。但是，也有一部分民众由于缺乏规范和引导，对煤矿的行业标准不了解，对煤矿的生产活动是否合乎法律规范分辨不清、判断不准，没法发挥应有的监督作用。还有一部分民众没有充分运用自身优势，平时对煤矿安全生产关注不够，直到牵涉到了自身利益或煤矿事故已经发生，才知道扼腕叹息，向有关部门反映情况。有的监管部门懒政怠政，对公众的回应不及时或没有回应，使公众的许多建议和意见石沉大海，这严重消融了公众参与的积极性，导致难以为煤矿安全生产监管部门起到补充作用。总之，目前公众参与煤矿安全生产监管的意识不强、参与的渠道有限、流程不够方便快捷，总体呈现出的是一种“依赖政府型”的特征，他们更多的是被动式、间接式参与。