基于梁子湖污染防治的跨域治理研究

跨域治理的理论渊源，主要包括四个方面: 一是政策网络理论; 二是协力治理理论; 三是府际治理理论; 四是多层次治理理论。

(一) 政策网络理论

政策网络作为一种治理工具，从政府角度而言，其主要功能是希望增加治理主体，提高治理参与度，使治理过程更加具有弹性，治理效果得到提高。

“政策网络”一词，最早由卡赞斯坦 (Peter P.Katzenstein) 于1978年提出。卡赞斯坦认为，国家在制定经济政策的过程中，不会以强制力加诸非国家行动者，而是寻求社会不同行动者的协助，从而建立一种相互依赖与帮助的互动关系。[16]在此，政策网络是将国家与社会行动者联接在一起的一种机制。

英国学者罗兹 (R.A.W.Rhodes) 随后对政策网络进行了系统研究，建构起网络研究的途径。罗兹运用交易理论说明，当国家机关和社会团体需要对方的知识、专业，对其他不同的社会行动者产生影响时，它们之间就建立起互惠关系，这种关系即是一种网络关系。“政策网络”是指“一群因资源依赖而相互连接的群众或复合体，自行组成网络，这些网络参与者之间的互动即构成了政策网络”。[17]

罗兹在研究治理理论时提出了治理的七种模式，其中一种就是以“网络”为核心概念的治理模式。运用网络的治理模式，与传统的科层体制、市场竞争体制的治理方法是有区别的。网络存在于公共部门与私人部门参与者的互动关系中，其本质是非正式的组织关系，参与者同意建立的规划，是建立在信任、沟通、降低不确定性以及充分协调的基础之上的。

罗兹引述格里·斯托克 (Gerry Stoker) 的观点指出，治理就是制定一套机制，规范参与者的行动，而且超越政府原有的局限，来解决社会和经济议题，特别是在它们的范围与责任日益模糊的情况下，尤其需要进行有效的跨域治理。这几种机制相互依赖，构成良好的网络关系，具备自主性，而且能够自行治理。

罗兹认为，公共部门与私人部门的行动者构成一种治理网络，涉及政策社群和议题网络。政府机关与不同的政策社群一起，对于一些特定的政策议题进行研究探讨，形成不同政策领域之间的互动关系。政府部门之间会形成政策网络，各个政策社群也会形成不同的政策网络，公共部门与私人部门结合又会形成整体的政策网络。在跨域治理环境下，政策网络显得尤为复杂。政府在执行结构颇为复杂的政策时，由于政府各个部门之间协调不够，经常出现相互踢皮球、推诿责任的情况; 政府在执行具有争议性的重大政策时，由于事前与民众或者利益集团沟通不够，往往导致政策执行不到位。罗兹还进一步指出，政策网络的互动，除了上述政策社群和议题网络外，还有以下四种类型: 一是专业团体间的网络; 二是政府间的网络; 三是地域性网络; 四是生产网络。[18]

罗伯特·里奇 (Robert Leach) 和简妮·珀西-史密斯 (Janie Percy-Smith) 认为，网络治理会对某些特定政策产生影响，尤其是跨越不同服务领域的公共政策，网络治理的影响作用更为明显。在网络治理环境下，必须促进部门之间或者跨部门的合作，包括公共部门、私人部门、第三部门或者志愿性组织和团体，进行多部门的协商合作。[19]

政策网络为跨域治理的展开提供了重要的参考方向。跨域治理就是为了解决权责不明、管辖权模糊或者跨部门、跨区域、跨领域的公共问题，政策网络理论正好可以发挥作用。可以将政府部门、私人企业、利益集团、社区组织以及非营利组织纳入跨域治理的互动机制之中，让这些不同的参与者面对共同的公共问题，通过平等对话、协调沟通，共同制定彼此都能接受的政策，相互交换所需的信息和资源，达成共识，协调行动，努力实现目标。

(二) 协力治理理论

“协力”(collaboration)一词，与“协调”(coordination)、“合作”(cooperation)、“联盟”(coalition)、“联接”(networking)等词极为相似，有时可以混用。泰利略(T.Taillieu)曾经指出: “协力是一种合作过程，由具自主性的参与者，彼此通过正式与非正式的协商管道互动，共同创造出规划，进而以制度结构管理它们之间的关系，促使参与者在议题处理中共同决定和执行，而这种过程结合了规范分享与共益互动。”[20]

怀特 (S.K.White) 对组织之间的“协调”与“合作”进行过仔细辨别，他指出，二者的差异在于是否具有共同制定决策的法则及分配资讯的标准。[21]“协调”关系比“合作”关系更为正式，通常具有正式的契约。“协力”关系比“协调”关系更进一步，需要具有更长久、更深入的关系，也就是说，组织之间在共同的愿景下作出全面的规划，并且维持频繁与明确的沟通，构建一个新的权威结构，由此达到共同的目的。跨域公共事务和公共问题往往复杂难解，需要通过跨区域、跨部门、跨领域的“协力”关系来解决。柏勒 (D.Bailey) 和克尼 (K.M.Koney) 对“合作”、 “协调”、“协力”三者进行了区分，指出它们的差异所在: “合作”是指完全独立的个体之间的资讯分享与相互的支持; “协调”是指独立个体之间的联盟行动，包括执行共同任务与追求相容的目标; “协力”是指一个组织放弃某种程度的自主性，与其他组织一起共同制定整合的策略与集体目标。[22]

与“协力”关系密切相联的是“伙伴”关系。“伙伴”关系是一种运作模式，是行动方式，是可以具体操作的方法，其形式种类五花八门。为了处理日益纷繁复杂的公共事务和公共问题，公共部门、私人部门、非营利组织和社会公民有必要结成伙伴关系，开展协力治理。

协力治理是解决重大或复杂的公共事务和公共问题的一种行之有效的方式，协力治理的参与者除了公共部门、私人部门，还吸收了非营利组织和公民团体。协力治理的运作方式多种多样，尤其强调伙伴关系的地位和作用。在跨域治理实践中，诸如社会服务、治安管理、环境保护、灾害防治等社会公共事务，都需要协力治理。(www.xing528.com)

(三) 府际治理理论

府际治理，是指不同层级政府之间的网络治理。在解决跨域公共事务和公共问题的过程中，府际治理具有重要功能和作用。

一般来说，府际治理具有以下三种属性:

一是府际治理强调运用政策工具。政策工具是政府执行并实现其政策目标的一种手段，是试图影响某些重要经济或社会事件的一种方式。府际治理可以运用多种政策工具，如财政、信息、强制性权力、组织资源等，协调中央与地方政府的关系，解决府际争议，改变地方政府的行为，实现共同目标。

二是府际治理也是一种制度设计。将府际治理视为一种制度设计，规范组织与成员的行为，通过协商沟通，达成一致意见。府际治理作为一种稳定的制度，便于各个参与者分享资源和价值，形成共同观点，减少交易成本，达到治理目的。

三是府际治理又是一种网络治理。府际治理以公共事务和公共问题为导向，将多个治理主体聚集在一起，形成网络治理体系。府际治理经常面对不同区域范围内的公共事务和公共问题，涉及众多的治理主体，如国际组织、政府组织、市场组织、社区公民等。这些治理主体通过对话、协商、谈判、妥协等集体行动和集体选择，形成共同治理目标，构成资源共享、相互依赖、互惠互利、协力合作的机制，建立共同解决公共事务和公共问题的组织网络。

(四) 多层次治理理论

当代社会既面临着经济全球化加快的趋势，又面临着国内地方分权加剧的趋势。在经济全球化的影响下，国家与国家之间的依赖性进一步增强，国家内部的权力不断向上集中; 在国内地方分权的大趋势下，国家经济管理权限和其他权限不断向地方下放，国家内部的一些权力向下转移。在权力向上集中和向下转移的双重压力之下，整个国家内部的多层次治理于是逐渐形成。

多层次治理，是指在不同制度层次上各个治理系统之间协商式的交易行为。在解决跨域公共事务和公共问题时，传统的以层级节制、命令控制为基础的官僚制统治出现“失灵”现象，需要多层次治理进行弥补。多层次治理致力于构建不同层级政府之间、公私部门之间的协力伙伴关系，为跨域公共事务和公共问题的解决提供一种新机制。

1996年，加里·马克 (Gary Marks) 等在论述欧盟的结构发展与决策过程时，首先使用了“多层次治理”(multi-levelgovernance)一词。[23]他们认为，欧盟公共服务的决策是一种跨疆界、跨层级的“多层次”结构的运作，参与决策的组织，除了正式的政府体制如欧盟、国家、区域、地方政府，还有世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等国际组织。多层次治理关注多核心和多层次的治理结构以及彼此重叠、相互竞争的管辖权限。面对纷繁复杂的公共问题时，需要通过多层次治理，寻找最适当的治理方案，达到预期的治理目的。

与传统的府际治理相比，多层次治理在以下四个方面存在差别: 第一，多层次治理关注治理的系统，关注跨国家的、国家的以及次国家的制度与行动参与者; 第二，多层次治理强调沟通和网络，将其作为界定制度关系的属性; 第三，多层次治理认为非营利组织及其机构不是政府架构的正式部分; 第四，多层次治理不会对不同制度层级之间的逻辑次序作出前置判断。

多层次治理强调议题的跨域性，资源的依赖性，功能的整合性，决策的公开性。多层次治理通过建构协力伙伴关系，运用资源互享、功能整合的合作方式，解决许多纷繁复杂的跨域公共事务和公共问题。

可以说，多层次治理依赖于各种制度、各个组织的相互协调和合作。多层次治理不仅涉及空间上不同政治实体的运作，如国家、区域、地方、社区，而且强调每个层级的各个组织彼此之间的合作、渗透。通过这种合作来建立协力伙伴关系，不同层级组织的相对优势充分发挥、相互支持，推动跨域公共事务和公共问题的解决，达到预期的治理目的。