跨域治理策略有效防治梁子湖水污染

在湖泊水污染治理中，政府发挥着主导作用。我国太湖、巢湖、滇池水污染治理中，政府采取自上而下的科层制治理方式; 日本琵琶湖水污染治理中，政府在出台法律政策、制订治理计划时，更加重视公众参与; 美国和加拿大联合治理五大湖区时，政府之间签订的协议和合作的治理发挥了重要作用。但是，单纯依靠政府还不足以解决水污染问题，要借鉴日本、美国、加拿大治理湖泊水污染的经验，发挥企业、非营利组织、社会公众等治理主体的作用，在治理实践中各个治理主体还要建立合作机制，一致行动，协力治理。

(一) 政府在湖泊水污染治理中发挥主导作用

由于湖泊水资源既具有经济属性，也具有公共属性，是一种社会公共产品，因此对湖泊水污染的治理，政府义不容辞、责无旁贷。无论是日本治理琵琶湖，美国和加拿大治理北美五大湖，还是中国治理太湖、巢湖、滇池，政府都发挥了主导作用。根据水污染防治的实践，这里所谓的政府，是指广义的政府，既包括行政机关，也包括立法机关、司法机关等公共机关。从太湖、巢湖、滇池治理的情况看，中国政府治理湖泊水污染的主导作用表现得尤为突出。

我国对湖泊水污染的防治，目前采取的策略是政府负责、自上而下、分级落实、共同推进。从总体上看，在湖泊水污染防治方面，政府主要做了以下五项工作。一是制定法律规章。针对日益严重的水污染问题，1996年第八届全国人大常委会对《水污染防治法》进行了修正，新增加16个条款，完善7个条款，全法共7章62条。2008年2月，全国人大常委会对《水污染防治法》再次修改，严格环境准入、淘汰落后产能、全面防治污染、强化综合手段、鼓励公众参与都写入法律条文。《水污染防治法》规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。1996年6月，江苏省人大常委会通过了《江苏省太湖水污染防治条例》， 2007年9月又对该条例进行了修订。昆明市人大常委会通过了《滇池保护条例》。这些法律法规为治理湖泊水污染提供有力武器，基本做到了有法可依。二是确定环境政策。为了从源头上预防水污染，国家制定了环境影响评价制度和“三同时”制度; 为了控制和减少污染物排放，国家出台了排污收费、总量控制、排污许可证等制度。这些水污染防治政策既重视末端治理，也注意源头预防，在湖泊水污染防治中发挥了一定作用。三是编制防治规划。国务院有关部门组织编制了太湖、巢湖、滇池水污染防治规划，规划期一般为5年，经国务院同意批复后，由相应省级政府组织实施。省、市政府也根据本地实际，编制了当地水污染防治规划。四是分解任务责任。国务院批复的湖泊水污染防治规划中指出，规划实施的责任主体是地方人民政府。国务院将湖泊水污染防治的目标、任务、项目、资金、责任明确到省级政府，省级政府将其分解到相关部门和市级政府，市级政府将其分解到相关部门和县级政府，县级政府将其分解到相关部门和乡镇级政府，实行层层分解。如浙江省政府制订了《太湖流域水环境综合治理年度工作计划》，杭州、湖州、嘉兴市政府作为实施的责任主体，认真落实年度工作计划确定的目标、任务和要求，制订实施本地区的工作方案和工作计划。五是实施考核评估。国务院批复的湖泊水污染防治规划中指出，各省政府要把规划目标与任务分解落实到市 (县) 级政府，制定年度实施方案，并纳入地方国民经济和社会发展年度计划，认真组织实施。地方各级政府要实行党政一把手亲自抓、负总责，按期高质量完成规划任务。国家对省级政府水污染防治成效往往按年度、计划中期或终期进行评估与考核，省级政府逐级确定目标责任，逐级评估考核。比如，2007年6月，浙江省要求把杭嘉湖地区水污染防治纳入年度目标责任考核，纳入政府部门目标责任制考核，对达不到目标要求的市、县 (市、区) 和部门要严肃问责，在考核中实行“一票否决制”。

(二) 我国政府自上而下地推进水污染防治工作

在湖泊水污染防治过程中，政府凭借其权威和权力，主要依靠行政手段，采取发号施令的办法，自上而下地推进防治工作。国家环保总局自2005年1月掀起“环评风暴”，连续开展3年; 2007年又进一步采取“区域限批”、“流域限批”措施，具有一定威慑作用。下级政府对上级政府的命令快速执行，力求完成任务。比如，2007年7月，江苏吴江市委书记朱民提出，要用“五铁”精神——铁的决心、铁的纪律、铁的手腕、铁血心肠、铁面无私，来做好环境保护工作，确保饮用水水质安全。[1]“下更大的决心，以更高的标准，用更严的措施”，“铁腕治污，刻不容缓”，长期成为各地治理湖泊水污染的经典口号。(www.xing528.com)

由于湖泊水污染防治涉及多个层级政府，既有中央政府，也有地方政府，不同层级政府的利益会有所不同，上下级政府之间也会出现利益博弈。比如，在湖泊水污染治理的权责划分上，中央政府拥有哪些权力、承担什么责任，地方政府拥有哪些权力、承担什么责任，划分还不十分清楚。又如，长期以来，对地方政府的政绩考核以GDP为核心，主要看经济增长速度和经济发展情况，对生态建设和环境保护的考核重视不够，地方政府因此优先考虑经济发展问题，对国务院制定和颁布的环境政策难以落实到位，对国务院批复的湖泊水污染防治计划往往没有高质量地完成。再如，地方环保部门是地方政府的职能部门，上级环保部门对其工作只有指导权。在发展经济与保护环境发生冲突的时候，地方政府往往要求环保部门从地方利益出发，到上级环保部门做工作，为发展经济而不得不破坏、牺牲环境。承担主要的水污染防治职责的环保部门，不论是数据监测、污染控制，还是建设项目审批，往往要听地方政府的命令。上级环保部门对此无可奈何，因为上级环保部门的监督无法逾越当地政府的权威。在现实生活中经常出现的一种现象是，被国家环保部门责令关闭的企业，当地政府却出面做工作，找出种种理由，要求让企业继续开工生产。

(三) 单纯依靠政府治理效果欠佳

大湖泊往往跨越多个行政区划，其水污染防治既涉及区域管理问题，也涉及流域管理问题，区域和流域在管理过程中存在矛盾。目前水污染防治的管理体制是以行政区域管理为主，流域的水污染防治能力十分薄弱。《水污染防治法》规定“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”。虽然强调了水污染防治中流域管理的重要性，但实践中水污染防治主要是以地方行政区域管理为主，流域管理与区域管理处于分割状态。例如，主要污染物减排的约束性指标是按省区分解的，并未分解到各流域。这种污染指标分解的做法，无法有效地将水污染减排与流域环境质量的改善联系起来。对水污染防治负责的省市区对跨域湖泊的治理，出于各自利益考虑，容易相互推卸责任，导致治理效果不佳，出现严重的水污染问题。

但是，湖泊水污染防治涉及多个治理主体，仅仅依靠政府的命令控制型政策和行政手段，不能彻底解决复杂的水污染问题。“九五”时期以来，国家对太湖、巢湖、滇池治理的实践已经证明，政府的主导作用虽然非常重要，但是还不能完全解决问题。在政府发挥主导作用的同时，必须调动企业、非营利组织、社会公众等主体治理水污染的积极性，充分发挥它们的治理作用，形成治理合力，才会取得理想的治理效果。