基于科层制治理的梁子湖跨域水污染防治研究

科层制治理在公共管理实践中发挥了积极、重要的作用，提高了管理效率，促进了社会进步。但是，在处理日益增多的跨域公共事务和公共问题时，科层制治理的不足和弊端越来越明显。对跨域水污染防治这样的社会公共事务，科层制治理存在失灵现象。

(一) 科层制

科层制，一般又称理性官僚制或官僚制。它是由德国社会学家马克斯·韦伯提出的一种重要公共管理理论。科层制基于法理型统治，是一种依照职能和职位进行分工和分层，以分部—分层、集权—统一、指挥—服从为特征，以规则为管理工具的等级组织体系和管理方式。韦伯从纯技术的角度认为，科层制具有最高的效率，是最好的组织形式和管理手段。科层制在精确性、稳定性、纪律严格性及可靠性上明显优于任何其他形式。正是因为这些优越性，科层制一出现就受到了普遍的赞誉和推崇。

科层制的主要特征是: 第一，内部进行分工，每一个成员的权力和责任都以法规的形式进行严格的固定。第二，职位进行分等，各种职位按照权力等级组织起来，下级接受上级指挥。第三，依照规程办事，通过规则和程序来规范组织及其成员的行为。第四，重视正规的决策文书，以文件的形式下达决定和命令。第五，为组织成员提供专业培训，使其增强处理事务和解决问题的能力。第六，组织内部排除私人感情，成员之间的关系只是工作关系。[5]现代科层制表现为一整套持续一致的、程序化的“命令—服从”关系，权力运行向度是“自上而下”的，下级服从上级的命令和指挥。

科层体制是法律化的等级制度，官员的行动由处在更高一级的官员决定，个人在科层体制中被原子化了。科层制度就像一部运转良好的行政机器，成员只是整个机器的零部件，只需做好自己分内的事。在某些情况下，科层制过分的程序化可能导致效率低下。

(二) 科层制治理发挥着主导作用

在公共管理实践中，我国政府之间纵向关系以上下级隶属关系为主，采取科层制组织形式，对社会事务实行科层制治理。长期以来，政府扮演全能政府、强势政府的角色，科层制治理在处理社会公共事务过程中始终发挥着主导作用。(www.xing528.com)

科层制治理以行政层级为基础，主要采取“命令—服从”性的行政手段，强制性的法律手段和约束性的经济手段，对社会公共事务进行治理。在现行政治体制中，实行“下级服从上级”的原则，强调下级政府对上级政府的服从。同时，地方政府官员的任命基本上是由上级政府决定，而不是由当地居民“用手投票”来决定的。这就导致地方政府和地方官员以服从上级、执行命令为价值追求和行动指南，导致主观能动性和灵活性发挥不够，相互之间的合作机制难以建立。

政府包揽大量社会公共事务，采取科层制治理方式可谓简便易行。科层制治理不允许下级讨价还价，要求下级服从命令、坚决完成任务，表现出追求效率、强调责任、重视程序的倾向。在行政区划的影响下，地方政府对本辖区的社会公共事务负责，采取科层制治理方式，便于操作执行，减少运作成本，短期治理效果比较明显。

(三) 科层制治理失灵的表现

随着社会发展和时代进步，跨域社会公共事务和公共问题大量出现。面对跨域事务和跨域议题，适应“烟囱工业时代”要求的科层制治理逐渐显得心有余而力不足，遭遇到许多困境: 层级节制、上下对口的组织体系缺乏灵活性，难以适应环境的迅速变化;组织机构庞大、链条过长，上下左右职能部门囿于职责权限，相互之间沟通和协调十分困难，影响治理效率; 权力集中于上级，规则体系严密而又繁琐，机构与人员的创新缺乏动力和激励; 决策的民主性与科学性逐渐弱化，对具体问题难以合理决断，等等。科层制治理在跨域事务和跨域议题中出现“失灵”现象，需要引起关注和重视。

实际工作中，面对跨域基础设施建设、生态环境保护、重大疾病防治、突发社会公共危机处置等问题，科层制治理都存在“失灵”现象。地方政府对跨域公共事务的重要性认识有待提高，科层制治理的效果也大打折扣。具体到跨域水污染防治问题，科层制治理的“失灵”现象，主要表现在以下几个方面:

第一，地方政府之间经常相互推卸责任。各个地方政府都追求自身利益的最大化，对于存在外部性的公共问题，治理的积极性不高，落实上级政府的决定不力，推诿拖拉现象经常发生。第二，地方官员可能以权谋私。由于科层制治理缺乏严格的监督约束机制，公共活动中政府官员就可能借机追求私利。第三，面临极大的政策执行成本。由于地方政府很少将跨域水污染防治的经济社会成本与收入联系在一起，因而治理效率往往不高。运用命令和控制式的直接管理手段，在实施和强制执行过程中经常要付出极大的成本。第四，容易引起排污企业的不合作行为。科层制治理的“命令—服从”性治理方式，缺乏足够的灵活性和激励性。地方政府不仅对企业的环境行为在时间和指标上作出具体规定，而且对企业所采用的技术或手段也进行干预，甚至不切实际地要求企业使用最先进的工艺技术。这种做法往往导致企业的反感和不合作。第五，农村面源污染问题难以解决。“命令—服从”性水污染治理方式，针对具体的、可以用指标量化的环境问题以及点源污染问题，容易取得实效。对点多面广的农村面源污染问题，这种科层制治理方式往往难以取得明显效果。[6]