董必武法治观对中国法治发展的影响

潘爱国^[1]1

引言

历史的进程有着一种独特的频率与节奏，从容不迫而又义无反顾。当我们用一种审慎的眼光去考察人类历史发展的轨迹，就会清晰地发现，一部国家发展的历史，同时也是一部法治发展的历史。历史有着一种超乎寻常的组织能力，它总在自身不断运动和演进的过程中，以一种合目的性的视角，涤除着人类缺乏理性的冲动与对自身价值的背叛，使开启人类睿智的思考与启迪得以积淀，使人类理性在真理光辉的照耀下得以复归。今天，当依法治国成为一种流行的政治话语，当法治这一古老的法学命题正在成为我们关注的焦点的时候，我们有责任对古往今来的法治理论与思想进行一次全新的检索，以为法治的发展找寻广阔的空间，增添持重的意蕴。

在中国现代法治发展史上，董必武同志始终走在法治发展的最前沿，特立独行，卓尔不群。当我们把思维的触角伸向董必武同志工作和生活的那个特殊的历史时期，我们就能真切地感受到他的法治思想和理论犹如东方的朝霞，坚定而执着地为古老的中华民族做着济世经邦思维的检讨与启明。透过他冷峻的思维深处，我们看到了激情与热望。在和他思维的碰撞中，我们感受到了法治进程的沧桑与厚重。为了让尘封已久的苦涩记忆不再在心头肆虐，我们应该认真地去梳理和挖掘他给我们留下的这份弥足珍贵的法治遗产，以疏浚历史的河床，消隔法治的坚冰。

纵观董必武同志的法学理论著作与法学实践，我们发现，在谈到法律工作时，在文字表述上他并没有使用“法治”一词，而是使用“法制”。“有人问，究竟什么叫法制?现在世界上对于法制的定义，还没有统一的确切的解释。我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制。”^[2]从理论层次上看，法治可分为三个状态，即法治的现实状态、法治的规范状态和法治的理想状态。法治的现实状态和规范状态是法治理想状态的必经阶段。董必武同志这里讲的“法制”，主要就是指法治的前两种状态。他同时指出:“说到文明，法制要算一项，虽不是惟一的一项，但也是主要的一项。”^[3]文明意义上的法制其实就是法治的理想状态，也就是法治从自发上升到自觉的阶段，这个阶段的法治才可以称其为社会文明。从本质上看，董必武同志所讲的“法制”，概而言之其实就是“法治”。“董老讲国家法制时，尽管用的是‘法制’，还没有用过‘法治’二字，也没有讲过依法治国，但就董老所讲的‘法制’的内容和实质来说，已是今天的法治思想了，并为‘依法治国’作了理论准备和思想准备。”^[4]如果我们对中国革命的历史和建国初期的那段特殊的历史背景作一次回眸，我们就不难理解，董必武同志为什么用“法制”而不用“法治”。中国革命可以分为旧民主主义革命与新民主主义革命两个阶段，旧民主主义革命的任务，是要推翻帝制，建立共和;新民主主义革命的任务，是要推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的压迫，建立民主主义的共和国。这两个阶段的革命有一个共同的特点，就是要推翻专制统治，建立民主共和。“中国人民民主革命的基本任务有两个，一个是消灭外国帝国主义在中国的统治，另一个是消灭国内封建主义的制度。”^[5]普通民众经过思想的启蒙和战火的洗礼，已经对专制统治恨之入骨。这里的“专制统治”的“治”主要是指“治民”。而在民主共和体制下，国家的一切权力属于人民，由人民通过民主选举产生的机关来对国家事务进行管理，这里的管理与专制统治的“治”有着本质的区别。如果说这里的管理也是一种“治”，那么它的内容是“治事”或“治权”而不是“治民”。而“法制”则是民主管理的一种途径和模式，如果董必武同志提“法治”，在当时特殊的历史背景下，不仅在理论上不成熟，而且普通民众在感情上也难以接受。因此，董必武同志提“法制”而不提“法治”，符合民众的心理，也符合历史的要求。

法治的土壤:法治现实

中国并不是一个传统意义上的法治国家，几千年的封建专制统治和国民党政府的腐败无能使中华民族在遭受深重灾难的同时，也一次又一次地错过了与西方法治文明碰撞和交融的机会。五四运动虽然举起过科学与民主的两面大旗，使普通民众经受了一次民主思潮的冲击，但强大的历史惯性悄无声息地将这一点初露的曙光无情吞噬，在中国这个极为贫瘠的法治土壤上，法治的进程步履蹒跚，举步维艰。

董必武同志对中国的法治现实有着极为深刻的认识，对中国的法治状况有着全面的了解。他认为，首先，法律工作在旧中国不被重视，被看成是低人一等的事情。“中国读书人过去对学法是看不起的，不读书的更不待说。”^[6]“在中国过去，法学根本不成为一门学问，在社会上被鄙视，很少人学。二十世纪初，中国才知道法学是门科学，但并没有真正走上科学之门。”^[7]其次，群众运动摧毁了旧的法治体系。“群众运动不是依靠法律，而是依靠发动广大群众搞起来的。运动有一个特点，就是突破旧的法律。”^[8]“这样，实际上是旧司法机构打碎了，旧法制废除了，而旧司法人员留下来了。”^[9]“旧人员既是这样，新的人还没有培养起来，青黄不接。”^[10]再次，不尊重法律的意识在党的领导干部和普通群众中普遍存在。“开国以来，党领导人民为人民的长远利益和眼前利益进行了数也数不清的工作，成绩是空前未有的。但是，有不少地方或部门进行工作中，我们经常发现有违法乱纪，侵犯人民群众民主权利的现象;甚至有的人自命特殊，以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外;至于在同群众直接有关的工作上，更经常发现有脱离群众的强迫命令的作风，往往把好事办成坏事，招致群众的不满。”^[11]“因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”^[12]最后，法制不完备的情况在建国初期普遍存在，是一个亟待解决的重要问题。“法制不完备的状态，在新建的国家内是不可避免地会存在一个时候的。我们不可能也不应该设想，一下子就能把国家的一切法制都完备地建立起来。这样想是不实际的。但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。”^[13]法制机构也不健全。“拿现在的情况来看，全国还有四分之一的县没有法院，检署只有六分之一，监委也只有六分之一左右。”^[14]

董必武同志深入分析了不重视和不遵守国家法制的历史根源和社会根源，指出了产生这一现象的历史必然性和解决这一问题的必要性、紧迫性、艰巨性及可能性。“在我们党领导人民没有夺得全国的政权以前，在被压迫得不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的;夺取全国的政权以后，我们又彻底地摧毁了旧的政权机关和旧的法统。所以仇视旧法制的心理在我们党内和革命群众中有极深厚的基础，这种仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理，也是不言而喻的。”^[15]“我国社会各阶级中，小资产阶级占绝对多数。我们党的成员最大一部分也是小资产阶级出身的人。当然，小资产阶级中各阶层的革命觉悟程度是有差别的。照列宁的说法，小资产阶级在一定的情况下常常表现极端的革命狂热，但不能表现出坚韧性，有组织、有纪律和坚定精神。轻视一切法制的心理对小资产阶级是容易投合的。小资产阶级的思想也容易和无政府主义的思想相投合。我们可以这样说，一切轻视法制的思想，实际上就是小资产阶级的无政府主义思想的反映。”^[16]“全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围的群众运动，都获得了超过预期的成绩。革命的群众运动是不完全依靠法律的，这可能带来一种副产物，助长人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难”。^[17]“也许清除这种现象需要较长久的时间，但是现在如果不采取有效的方法着手清除，而等待以后去清除，那就给予我们建设社会主义的损害将会更大。”^[18]

通过上述分析可以看出，董必武同志对建国初期我国法治建设的现实的认识是十分清醒的，他用一种兼具政治家和法学家素质的独特的眼光去深入剖析当时中国的法治现实，指明了中国法治建设的途径和方向，为起步阶段的中国法治建设作了理论上的铺垫和思想上的导航，作为新中国法治建设的开拓者和奠基人，他当之无愧。

在这样一种严峻的法治现实面前如何才能建立新中国的法治事业?结合当时社会实际，董必武同志认为，首先，群众运动不仅可以粉碎旧的法律，它还可以创造新的法律。运动和法制可以互相促进。“运动本身，一方面改变了原定的工作计划，另一方面促使机关工作的质量进一步提高，并在运动中创造了法律。对我们来说，运动不是阻碍、降低了法制工作，而是促进、发展、提高了法制工作。”^[19]其次，要及时总结工作经验，使其上升为法律，使法律从不完备逐步走向完备。“我国法律都不是事先想好，写好法律再去做，而是先做起来，在总结经验的基础上制成了法律”。^[20]最后，要处理好废除旧法统与建立新法制的关系。“资产阶级形式主义的那一套，我们是不要了，但也应该有个适合我们需要的规程”。^[21]“在破的时候，注意不要好把的东西否定掉;在立的时候，注意不要把不好的东西也肯定下来。”^[22]

法治的内核:法治意识

由于缺少法治的传统，法治意识的缺失在建国初期就成为一种普遍的现象，这种现象的存在对法治建设的进程是极为不利的。与建立完备的法制相比，培育民众法治意识的难度更大。因为法治意识是一个人思想领域的问题，它的形成受教育程度、文化修养、社会环境等多种因素的影响，是各种复杂因素综合作用的结果，具有一个从自发到自觉的过程，同时也是一个长期的、渐进的过程。法治意识的培育和法治建设的进程不可避免地会出现矛盾和冲突，主要表现为民众的法治意识的滞后性，其法治意识往往不能达到法治建设需要的程度。如何解决这个矛盾和冲突，董必武同志认为，主要有两个途径:一是让人民认识到法律是人民自身意志的体现;二是培养人民的守法意识。

董必武同志对当时民众的法治意识作了客观的评价。他指出，“目前我们法律工作方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守。这两者哪一种现象较严重呢?应当说有法不守的现象比较严重。”^[23]为什么不守法，主要原因是法治意识不强。为什么必须培育法治意识呢?因为培育法治意识是法治建设的需要，而法治建设是建设政权，巩固政权的需要。“革命家要达到他的目的，首先是解决政权问题。”^[24]“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。”“正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”^[25]

法治意识与政治意识有着密切的联系，但法治意识并不完全等同于政治意识，它有着自身独特的内在逻辑与演进规律，不能把二者混淆起来。“群众政治意识的提高，对群众法律意识的提高也是有帮助的。……但是，法律仍有它本身的范畴，不能说党把群众的政治意识提高了，就等于把群众的法律意识也提高了，所以那种把政治和法律完全混淆起来的看法也是不对的”。^[26]“如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢?因此新的建立后，就要求按照新的法律规章制度办事”。^[27]从法治意识与政治意识的逻辑关系来看，法治意识是政治意识的一个重要内容，但决不能用政治意识代替法治意识，不能用政治建设来取代法治建设。

为什么人民应该遵守法律?因为法律是人民意志的体现。“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具。”^[28]“劳动人民已经取得了政权，就必须建立革命秩序，遵守按照自己的革命意志定下来的法律秩序。”^[29]“已法自守”，这是对人最起码的要求。“我们法律集中地反映了人民的意志，是完全符合人民的利益并服务于人民的利益的，国家的利益和人民的利益完全一致。”^[30]“人民司法基本观点之一是群众观点，与群众联系，为人民服务，保障社会秩序，维持人民的正当权益。”^[31]由于法律是维护人民自身利益的，人民当然没有理由不遵守。在这里，董必武同志为了引导、开导和教育人民自觉遵守法律，他对法律本质的阐释采用了功利主义法学观的方法，揭示了法律的功利性的一面，这对启发当时民众的法治意识来说，既是朴素生动的，又是实用可行的。

在教育人民守法，培养人民守法意识的问题上，董必武同志指出，党的领导干部要带头守法。“我们共产党员必须以身作则。”^[32]“假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?”^[33]同时，他对党内某些干部领导甚至是高级干部不守法的行为给予了严厉的批评。“在党员中、干部中，甚至在高级干部中，还有不少人守法的观点不是那样强的。在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为:天下是他打下来的，国家是他创造的，国家的法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。”^[34]在当时特殊的历史背景下，董必武同志如此直言不讳、一针见血地指出党内领导干部不守法的现象，是需要有宽阔的胸襟和超人的胆识的，同时也反映了他作为一名法学家的历史责任感。他强调:“一切党员和国家工作人员应该成为守法的模范。”^[35]人民应该遵守法律，这是因为“国家没有法制，就不能成为一个国家。……我们的法制体现了我们国家最大多数人的意志。”^[36]要培养法治意识，还必须大力开展法治宣传教育。“进一步加强我们国家的法制建设的一个迫切的任务，就是要大力加强法制宣传教育工作，提高干部和人民群众的法制观念，使大家都知道什么是合法和什么是违法，使大家都知道严格遵守国家法制就是维护自己的民主权利，就能受到国家的保护”。^[37]

建国初期的法治建设是在当时人民法治意识十分缺乏的情况下艰难起步的。作为一名法学家，董必武同志深知法治意识对法治建设的重要作用，他根据当时的具体情况，有创造性地采取了一些切实可行的办法，想方设法提高人民的法治意识，甚至甘愿去冒一定的政治风险而置个人利益于不顾。我们不禁深为董必武同志的那种对真理的孜孜以求以及对党、对人民高度负责的精神所感动、所激励。

法治的圭臬:法治规范

董必武同志对立法工作极为重视，他认为有法可依是法治工作的基础和前提。“为什么把立法问题摆在前面?因为立法工作特别是保卫经济建设的立法工作，相应落后于客观需要，今后如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作。”^[38]立法工作要符合实际情况，要实事求是，而不能闭门造车，脱离实际。“一切知识来源于实践，所谓理论就是实践经验的总结，把经验条理化、系统化，加以提高，就成了理论，理论形成之后，又对实践起着指导作用。”^[39]“我们国家的法律，也都是实事求是地总结了人民斗争的经验，经过一定的立法程序制定出来的。”^[40]“切忌由少数人坐在屋里，闭门造车;即令造出来，也必然脱离群众、脱离实际。”^[41]他还说:“法律不仅是人造的，而且更不是一成不变的东西。”^[42]在这里，董必武同志揭开了自古以来统治阶级笼罩在法律之上的一层神秘的面纱，把法律的真实面貌展示在人民的面前。他向人民揭示了这样一个事实:法律其实既不神秘也不可怕，它并不是统治阶级的专有之物，它其实就是劳动人民实践经验的总结，是人民自身意志的体现。这是一次法治领域的思想解放，它使人民从法律的客体转变为法律的主体，使人民意识到命运掌握在自己的手中，自由应该得到法律的保障。

董必武提出，立法工作要循序渐进，逐步完善，不能急于求成。“目前我们已经有了类似宪法的共同纲领以及政府组织法等等，很多新的法令也将不断地公布出来。但是制定完备的法律，诸如刑法、民法和刑、民诉讼法等，是需要长期的工作，不可能一下搞好的……。”^[43]法律的完备需要有一个过程，这是客观规律，不容违背。“从发展观点看，所谓完备是相对的，从不完备到比较完备是个发展的过程。我们在这个时期总结出一条经验，过一个时期又总结出一条经验，逐渐积累，不是就比较完备了吗?一开始就要求‘完备’，是违背客观事物发展的规律的。那种貌似完备，实际是东抄西袭而来的东西，只能束缚我们的手脚，不利于革命事业。”^[44]

董必武认为，我国幅员辽阔，各地情况千差万别，发展也不平衡，因此在立法上要从实际出发，因时因地制宜。“我们的人民民主法制，还有因时制宜和因地制宜的特点，它照顾了各兄弟民族地区的特殊情况，在不抵触宪法的原则下，各自治区完全可以制定符合于他们意志的自治条例和单行条例。”^[45]要注意法律的稳定性，否则人民就会无所适从。他在批评中央贸易部公布的《易货贸易管理暂行办法实施细则》这个法律文件时指出:“一个法律在一个月的期间就修改四次，甚至其中竟一天修改两次，这样的法律怎样叫人家遵守呢?”^[46]

关于立法权，董必武强调指出，立法权只能由权力机关来行使，其他机关无权行使。对于当时中华总工会自行颁布具有法律性质文件的行为，董必武指出:“社会团体只能构成我们国家的基石，不能代替国家。显然工会是无权发布法令的。”^[47]

董必武还认为，立法应符合中国国情，可以吸收借鉴外国成功经验，但决不能照抄照搬。“资产阶级的东西，当然抄不得;对兄弟国家的先进经验，我们应当认真学习，但是我们国家的具体历史条件同他们不一样，必须结合中国实际情况去学习，照抄也不好。”^[48]

法律制定出来以后，还必须严格执行。董必武认为，有法必依是法制建设的另一项重要内容。“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事;尤其是一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。”^[49]

有法必依是司法工作的重要原则。“人民法院认真地执行国家的法律制度，是正确地审判案件最重要的保证之一。”^[50]董必武强调指出，司法人员必须不断加强学习，提高办案能力。“有了法，如果不去了解法律条文的精神实质，在处理案件的时候又不去深入地研究案件的具体情况，只是机械地搬用条文，也是不能把事情办好的。”^[51]董必武对审判人员提出了严格的要求:“必须对每一案件认真进行具体的分析，正确地适用政策、法律。只有真正根据事实，按照法律作出的判决，才是正确的判决。”^[52]

关于司法的重点，董必武认为，在新的政权建立以后，社会上虽然还存在敌我矛盾，但主要是人民内部矛盾。对于人民内部矛盾，不应该采取专政的方式，而是应该通过对民事案件的审理，化解人民内部矛盾，调处纠纷，促进生产的发展。“由于我国社会主义革命的伟大胜利，在工农关系、城乡关系和工农业之间的关系上出现了不少的新变化，随着这种变化，也必然会出现一些新的纠纷和讼争，人民法院必须通过审判活动，调整他们之间的法律关系，以利于生产和团结。”^[53]“人民法院所处理的民事纠纷是人民内部是非问题，但它所处理的是非问题是法律上的权利、义务问题，它所用的处理方法是通过审理依法确定当事人的权利、义务，并用一定的强制手段来保护权利，强制履行义务。”^[54]在审理民事案件时，要注意采用适当的方法，倡导社会主义的新风尚。“这类纠纷都是在根本利益一致的基础上发生的，不是不可调和的矛盾，所以应该以加强内部团结、有利生产为目的，根据政策、法律，尽可能用调解、说服、批评教育的方法来解决，并从加强思想政治教育倡导新社会的道德风尚，来促进矛盾的根本解决。”^[55]

董必武把“有法可依”和“有法必依”概括为“依法办事”，他指出:“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”。^[56]从“法治”的角度来看，这里的“依法办事”其实就是指“治事”，这是从“治民”到“治权”的一个过渡阶段，也是一个必经的阶段。在当时的历史条件下，提倡“依法办事”既是一次理论的创新，同时也是法学实践的一个重大转变，它为“法治”从“治事”到“治权”的演进作了历史性的铺垫。

法治的中枢:法治观念

树立正确的法治观念是法治建设的一项重要内容，也是一项基础性的工作。关于法的本质和作用，董必武同志从唯物主义的角度，对此作了深刻的阐述和分析。“法律是一种上层建筑，这种上层建筑的形成和发展，对摧毁旧基础，巩固新基础有巨大的作用。”^[57]法律的作用是巩固革命成果，调节社会关系。“我们之所以制定宪法，就是要用法律手段把我国人民革命第一阶段胜利的成果巩固下来，同时表达我国人民在现有基础上继续前进——向社会主义社会前进的根本愿望。”^[58]他还从法律与政治关系的角度对法律的作用作了进一步的阐述。“人民的法律，是便利维护自身的权益和对敌人斗争的锐利武器。”^[59]

董必武同志结合当时社会发展的实际情况，提出了法律工作的任务。“根据总路线和当前的情况，我们政治法律工作者的总任务应该是竭尽全力，协助国家进一步健全人民主主制度，加强和运用人民民主法制，巩固人民民主专政，以保障社会主义经济建设和各种社会主义改造事业的顺利进行。”^[60]他的这一论述为法律工作指明了方向，对树立正确的法治观念起到了极大的促进作用。

董必武同志还对法律与政策的关系进行了阐述。他强调指出，在司法活动中，政策是法律的必要补充。“各级司法机关办案，有纲领、条例、命令、决议等规定的从规定;没有规定的，照新民主主义的政策办理。”^[61]当然，董必武同志在这里所指的“规定”，还不是严格意义上的法律，但在建国初期那一段特殊的历史时期，这些“规定”实际上已经具备了法律的某些作用和功能。而这里的“政策”，则是相对于法律而言的某些原则性的规定。有了政策作为补充，司法工作才能真正做到有“法”可依。

董必武对党与法律的关系也作了重点阐述。他的这些论述具有很强的针对性。从党诞生的那一天起，党的斗争方式主要是采取群众运动的方式，这在革命年代是十分必要的，急风骤雨式的群众运动是一股强大的社会力量，它足以摧毁一切反动统治的机构和制度，使革命走向一个又一个的胜利。建国以后，人民内部矛盾上升为主要矛盾。要解决这个矛盾，不能依靠群众运动，而必须依靠法律手段。这就需要党在领导方式上作出调整和转变，而不能把群众运动的方式运用到法律工作中来。但从法治实践来看，党对这个调整和转变还有些不太适应，出现了一些与法律工作的要求不相适应的作法。董必武同志以一个法学家的敏锐眼光及时发现了这个问题，实事求是地指出了解决这一问题的途径和办法。

关于党对司法工作的领导，董必武指出:“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果那样，那还设法院这些机构干什么?”^[62]董必武同志在这里提出了一个十分尖锐但又无法回避的问题，这个问题就是如何处理“党的领导”与“法院独立审判”的关系。他认为，党的领导主要是政治原则、方向上的领导，而不应该干预法院对具体案件的审判。他在当时就提出这样深刻的观点，实属难能可贵。

要搞好法制建设，还必须正确处理好党与国家政权机关的关系。董必武指出，党与国家政权机关的正确关系是:(1)对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示;(2)通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督;(3)挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。^[63]党的领导方式是:“经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现领导的。”“这就是说，党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。”^[64]党的领导是政治、思想和组织上的领导，但不能代替政府工作。“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”^[65]

那么，党应如何实现它的政策呢?党的政策是通过政府来实现的，但党不能包办政府的工作。“党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。”“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”^[66]

党与政府关系的问题，实质也是一个法治观念的问题。政府依法行政，所依据的是法律，而不是党的意志。党的意志必须经过一定的立法程序才能上升为国家意志，成为法律，才能成为政府行政的依据。党的意志与法律并不总是一一对应的，党的意志要成为法律还必须经过一个严格的立法程序，并不是所有的党的意志都能成为法律。因此，在法治原则的指导下，党不应该行使应该由政府行使的具体职能，而只是对政府实行政治上的领导，具体的工作必须由政府来做。

法治的涅襣:法治理想

法治理想是董必武法治国家观的灵魂，建立一个理想层次上的法治国家是他毕生的追求。对董必武而言，法治理想既是他追求的目标，也是他为之奋斗的方向。为了这个理想的早日实现，他夙兴夜寐，“大处着眼，小处下手”，^[67]殚精竭虑，孜孜以求。

董必武认为，要加强法制建设，首先必须正确理解民主和专政的关系，这是法制建设的一个总纲，这个总纲不确立，法制建设就无法开展。“有很多人对民主与专政这两个名词弄不清，以为有民主即不能专政，有专政就不能民主。他们不懂得专政与民主的关系，机械地了解民主，也机械地了解专政。”^[68]那么，什么是人民民主专政呢?董必武强调指出:“对什么人专政?对反动阶级专政，对反人民的反动派专政。对什么人民主，对工人阶级，农民阶级、民主爱国人士实行民主。”^[69]董必武认为，对“民主”与“专政”要用辩证的观点去认识和分析，对其正确的理解关键在于“民主”和“专政”对象的确定。“民主”的对象是“人民”，“专政”的对象是“敌人”。这是一个问题的两个方面，不能混为一谈。“专政”不同于“革命”。“什么叫革命?就是把妨碍经济、政治发展的旧的制度推翻，建立新的人不压迫人、人不剥削人的政治经济制度。”^[70]就其目的而言，“革命”的目的在于“夺权”，而“专政”的目的在于“维权”，也即巩固政权。夺权后靠什么来维权呢?靠建立国家机构。“统治要有机关——工具，最具体的体现，一是军队;二是法庭、监狱、警察。”^[71]从本质上看，“民主”的目的也是为了巩固政权，民主和专政在本质上是一致的。民主和专政的方式和手段是什么?主要是依靠“法制”，不仅民主要依靠“法制”，专政也要依靠“法制”。“我们过去在紧张的战争环境中，为了及时地执行各项迫切的任务，在高度发扬群众的革命热情和政治觉悟的基础上，主要地依靠直接动员群众的方式进行工作，因而不可能采取比较完备的民主形式来解决各项重大问题，那是可以理解的。但是，当有可能采取比较完备的民主形式，并且国家政治制度已有了明确规定的时候，那种习惯于简单方式处理问题的做法，就完全不合时宜，而且是违法的了。”^[72]

民主与法制建设的基本问题，是政权建设问题，没有政权建设作为基础，一切建设都将无从谈起。董必武认为，人民代表大会制度是我国政权建设的最好形式。“全国各地人民解放后获得了空前的民主自由，但人民享受的民主自由的实质，必须有一个民主的组织形式把它固定下来，否则民主生活是不巩固的。”^[73]那么，靠什么形式固定呢?靠建立政权机关。“我们的政权机关是各级人民代表会议或人民代表大会及各级人民政府。这样的政权组织形式，是最好的基本的组织形式。它是最民主的，能包括一切人民群众的组织。”^[74]“普选的人民代表大会制度，是我们国家的基本制度。”^[75]由于人民代表大会是我国的基本制度，因此在工作中就要时刻维护人民代表大会的权力机关的地位，使它成为权力的中心。“这个代表大会，就是一切权力都要归它。我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会限制，规定了才能做，没有规定就不能做。”^[76]“人民政府是在人民代表大会开会时选举出来的办事机关。人民代表大会讨论决定要做的事情，它就要做，如果不做就是违法;同样，人民代表大会决定不做的事情，它就绝对不能做，如果做了也是违法。”^[77]在这里，董必武同志郑重提出了“政府违法”的问题，指出了判断政府是否违法的标准。这是一剂清醒剂，它使广大国家工作人员认识到，政府的权力来自人民，人民代表大会的决定是人民意志的体现，政府权力应该受到人民意志的约束和监督。

董必武同志对党在我国政治生活中的地位、作用以及党建与法治的关系作了全面论述。他认为，党在我国政治生活中处于核心地位，没有党的领导，什么建设也搞不成。“我们党领导人民建立了中华人民共和国，党是国家的领导核心。”^[78]“我们一切工作都是在党的领导下进行的。”^[79]“一切方针、政策都需要党的领导，要向党请示报告，请求党检查工作。”^[80]党的领导表明党处于“执政党”的地位，但不是一党专政，而是实行在党的领导下的民主政治。“在各阶级、各党派的关系上，我们的口号和任务是:实行民主政治。”^[81]“中国共产党是主张民主政治，反对一党专政的。从共产党本身起，就不做一党包办或专政的事。”^[82]在谈到党在解放区实行“三三制”时，董必武提出:“这个制度的目的是什么呢?就是反对一党包办，反对一党专政，而和各党派、无党派的各阶级人士，更好地团结合作。”^[83]处在执政党的地位，但从唯物主义的观点来看，党也并不是在任何时候、在任何事情上都是正确的，因为“共产党员不是神，是各种元素组成的一个实体。每个人都有讲错话的可能，共产党员也不能例外。”^[84]“我们不是天生圣人，讲一句话就一字不错，任何时候也没有这样的圣人。”^[85]错误是不可避免的，但要允许别人批评。“你有讲错话之权，别人有批评错话之权。”^[86]这些论述集中反映了董必武同志作为一名彻底的唯物主义者的大无畏的革命精神，也是他一生光明磊落、无私无畏、胸怀博大的写照。

由于党处在执政党的地位，因此它就应该对自己有更严格的要求。党员违法不仅不能逃避处罚，还要加重治罪。董必武说:“我听说我们边区有些党员同志犯了法，因为他自以为是党员，想不受政府的审判和处罚;而有些地方党组织也觉得党员犯法，是党内的事，让他逃避政府的审判和处罚这都是不对的。”^[87]“党员犯法，加等治罪。这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。党决不包庇罪人，党决不容许在社会上有特权阶级。党员毫无例外，而且要加重治罪，这更表示党所要求于党员的比起非党员的要严格多。”^[88]党员犯法，加等治罪，从本质上看是符合“法律面前人人平等”的原则的，因为党员是具有特殊身份的人，也就是说，从总体上看来，党员是享有领导权力的人，其责任应与其权力相适应，因此党员犯罪，必须加重处罚。

董必武同志说过“恶法胜于无法”这样一句话，这在一个侧面上反映了他法律至上的法治思想。他对这句话作了辩证的解释:“这句话在马克思主义者看来，只有这样解释才有意义，即某一时期，人民感觉没有法律，便基于他们自己的意思与要求，制定出一种法律来，虽然这种法律不是很完善的，但可以适用，决不是沿袭旧的法律。”^[89]“我写过一句‘恶法胜于无法’，意思是我们的法虽然一时还不可能尽善尽美，但总比无法要好，我说‘恶法’，是指我们初创，一时还不完备的法。”^[90]董必武这里讲的“恶法”，不是针对“良法”而言，而是针对“完备的法”而言的，是指不完备的法。董必武认为，法律是从不完备逐步走向完备的。“一下不完备不要紧，先有一个基础，逐渐发展，逐渐充实，就会趋于完备的。”^[91]从法治发展的实践来看，法治的完备是一种理想状态，不完备是绝对的，完备只是相对的，法治的理想就是使法律从不完备接近完备。

董必武认为，在司法活动中，既要注重案件在处理结果上的正确，也必须遵循一定的程序。董必武指出，对检察院提出公诉的案件，“审判人员仍应负责客观地调查案内全部事实，审查案内全部证据，并依照法律解决被告人有无罪责或罪责轻重的问题”。^[92]董必武对诉讼程序作了一个形象的比喻:“工厂有操作规程，我们办案子也有操作规程，那就是诉讼程序。按照程序办事，可以使工作进行得更好、更合理、更科学，保证案件办得正确、合法、及时，否则就费事，甚至出差错。”^[93]针对有人把遵循诉讼程序说成是形式主义的说法，他从辩证的角度对此进行了驳斥:“形式主义与形式是两回事。所谓形式主义，就是不问实质，只讲形式，不管条件如何，硬要来搬弄一套形式。”^[94]“司法活动要具备一定的形式。”^[95]

在法治建设的问题上，董必武同志既是一个理想主义者，也是一个实现主义者，概而言之，他是一个“务实的理想主义者”。他的法治理想犹如一颗启明星，在建国初期那段特殊的历史背景的映衬下，更加显得熠熠生辉，光彩夺目。

【注释】

[1]湖北省宜昌市中级人民法院执行庭副庭长。

[2]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第450页。

[3]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第451页。

[4]王怀安:《我国法治的先驱和奠基人》，载《董必武法学思想研究文集》，人民法院出版社2001年版，第25页。

[5]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第321页。

[6]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第307页。

[7]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第308－309页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第311页。

[9]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第309页。

[10]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第312页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第414页。

[12]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第341页。

[13]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第412－413页。

[14]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第88页。

[15]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第416页。

[16]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第417页。

[17]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第485－486页。

[18]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第417－418页。

[19]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第312页。

[20]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第438页。

[21]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第481页。

[22]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第482页。

[23]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第452页。

[24]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第212页。

[25]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第207页。(www.xing528.com)

[26]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第338页。

[27]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

[28]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第406页。

[29]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第331页。

[30]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第358页。

[31]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第45页。

[32]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第346页。

[33]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第344页。

[34]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第342页。

[35]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第445页。

[36]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第520页。

[37]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第514－515页。

[38]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第302－303页。

[39]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第477页。

[40]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第544－545页。

[41]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第547页。

[42]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第271－272页。

[43]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第101－102页。

[44]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第425页。

[45]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第480－481页。

[46]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第341页。

[47]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第339页。

[48]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第480页。

[49]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第419页。

[50]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第467页。

[51]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第521页。

[52]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第539页。

[53]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第336页。

[54]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第468页。

[55]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第469页。

[56]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第418页。

[57]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第205页。

[58]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第354页。

[59]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第228页。

[60]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第190页。

[61]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第15页。

[62]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第527页。

[63]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第309页。

[64]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307页。

[65]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第308页。

[66]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第2－3页。

[67]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第197页。

[68]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第214页。

[69]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第215页。

[70]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第213页。

[71]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第211页。

[72]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第368－369页。

[73]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第183页。

[74]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第297页。

[75]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第336页。

[76]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第218－219页。

[77]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第87页。

[78]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第347页。

[79]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第527页。

[80]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第530页。

[81]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第110页。

[82]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第112页。

[83]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第112页。

[84]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第132页。

[85]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第132页。

[86]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第132页。

[87]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第6页。

[88]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第6－7页。

[89]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第89页。

[90]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

[91]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第102页。

[92]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第541页。

[93]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第426页。

[94]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第453页。

[95]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第452－453页。