中国恐怖主义危机管理：恢复与重建体系研究

按照我国突发事件应对法规定，在突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止采取的应急处置措施，立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制订恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。

任何危机都会造成一定范围内的失序和混乱，因为危机的爆发，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，随着社会的动荡不安，人们会焦虑、抑郁和彷徨。恐怖袭击事件因其爆发的突然性、后果的巨大破坏性而更容易使整个社会秩序的失范。恐怖事件处置阶段完成后，政府一方面要努力减轻它的消极影响，比如积极对伤者进行救治，尽量减少伤亡人数，做好家属的安抚工作，政府积极出面，发挥它的领导核心作用，为恐怖袭击定性，处理好与他国的关系，与新闻媒体的关系，采取各种手段消除社会恐慌；另一方面，要总结经验教训，完善政府的危机管理体制，依法追究恐怖分子的责任以及通过政治和行政问责制，追究相关责任人的失职行为等一系列措施来稳定社会秩序，这是顺利进行灾后重建的前提。

快速有效的灾后重建工作是社会秩序得以尽快恢复的重要保证。恐怖袭击往往使基础设施损毁严重，生、化、核恐怖袭击还会对农业造成重大损失。因此，基础设施恢复重建的重点是：电网、公路、铁路、民航、城镇供水和污水处理、供暖、供气、通信、广播电视、教育、卫生设施等重要基础设施的修复；损坏的政府机关大楼、企业建筑、公共场所建筑、民房等需要重建的基础设施的修复。农业恢复生产的重点是：蔬菜大棚、蔬菜育苗场、养殖场舍、果树茶树良种苗木繁殖场、森林防火、林业基层机构水电路以及通讯水利、气象等设施。

危机对人造成的心理创伤并不会因为灾害过去而消除，所以，危机过后对社会心理进行救治是稳定社会秩序的重要举措。事实上，并不是仅有灾难的幸存者及其亲友、搜救者和目击者等人受到灾难的心理影响，每一个通过各种途径见证灾难的人都会受到危机的心理伤害，而现代社会的紧张生活节奏更会延长危机的心理损伤期。焦虑、紧张、不自信是危机过后人们普遍的心理感觉，而危机阴影的长久不去和一遍遍浮现更加重了这种感觉。危机对人心理的伤害之大我们早已从前文中“9·11”事件对美国人民的影响中得知。

危机过后对社会心理进行救治是稳定社会秩序的重要举措。危机后的心理干预应该成为政府危机管理工作的一部分，物质家园的救助和心灵家园救助同等重要，不能厚此薄彼。政府要在危机后的心理干预中发挥积极主导作用，加强各部门之间的协调与沟通，使心理救助更具计划性、组织性和规范性。政府可以通过以下三个方面做好灾后心理危机的干预工作：首先要建立心理干预的长效机制。灾难之后人们心理的创伤不是短时间可以修复的，有的人几年、甚至几十年都摆脱不了危机带来的伤痛，因此，心理创伤的修复是需要时间的，危机后的心理援助也是一个长期的过程，要在计划的引导之下有目标、有重点的开展持续性的心理辅导工作。要加强对危机相关者的心理干预，要对他们进行长期的、持续的心理辅导和跟踪调查研究，可举行小型的座谈会，在媒体举办辅导讲座、放映心理辅导专题片、对受影响严重人员进行专门辅导和救治等多种方法做好灾后的社会心理救治工作。在唐山地震30年之后，幸存者仍存在大量的创伤后精神障碍的问题，有的严重者甚至影响到家庭的第二代、第三代，因此，并非时间越久心理援助的需求越小；其次应该通过立法途径将危机心理干预纳入政府灾难救助计划，使危机心理援助具有法制保障；再次要充分发挥新闻媒体在危机管理中的稳定社会心理作用。特别是在危机受害者众多，心理救助资源有限，无法保证一对一的心理辅导的情况下。新闻媒体要倡导危机相关者心理自救理念，通过报纸、杂志、电视、广播、网络等多种渠道，引导他们正确地排解心理忧伤，鼓励其积极开展生产自救，重新恢复对生活的希望。如在2008年的南方雨雪灾害中，以中央人民广播电台为代表的媒体率先起到了模范带头作用，满足了公众的信息需求，极大排解了受灾人员的焦虑情绪，起到了良好的社会效应。

2008年入春以来，中国局部地区遭受严重雨雪灾害。各级新闻媒体都给予了普遍关注和正确引导。其中，中央人民广播电台率先起到了模范带头作用。随着各地灾情的加剧，从1月21日开始，中央人民广播电台中国之声打破日常节目编排，推出不间断特别直播节目《爱心守望，风雪同行》栏目，联系各级政府部门有效救援，及时疏导被困群众的焦虑紧张情绪，传递灾情信息，有效引导救援工作。比如，310国道宝鸡——天水段和贵州贵新高速公路车辆长时间滞留，在中国之声与当地政府有关部门的配合下，得到了有效的救援和疏导。中国广播网也在第一时间搜集全国最新雪情信息并给予及时的报道，使全国人民第一时间了解到灾情的发展情况和救助情况，极大排解了受灾人员的焦虑情绪，起到了良好的社会效应，维护了政府的良好形象。

2009年新疆“7·5”事件发生后，中央和地方开展了各种形式的心理辅导活动抚慰心理受到创伤的人群。自治区组织北京等地心理干预专家，借鉴汶川地震后的心理干预经验，组建了18个心理危机干预小组，对新华南路、解放南路、胜利路、和平路、延安路、团结路、幸福路等“7·5”事件重点街道所属社区居民开展心理干预和心理疏导，尽可能地帮助群众克服恐惧和心理创伤，并要求居民填写心理测评表，根据评估分值将重点人群从一般人群中分离出来，有针对性地进行心理疏导和重点干预，对有严重应激心理障碍的人员进行心理及药物系统治疗。⁽¹⁰⁾事件发生半个多月后，新疆专门开通了6条心理咨询专线，帮助广大民众克服心理障碍，电台等媒体播放各族艺术家音乐来抚平“7·5”事件心理创伤，成立了“新疆少年儿童心理辅导俱乐部”，通过举行各种团体活动抚慰儿童的心理创伤。可见，我国危机后的心理干预工作正在不断走向完善。

在恐怖主义危机的事后重建阶段，对危机管理进行经验和教训的总结，从而进行亡羊补牢是减少日后事件发生率的关键。对危机的总结和研究主要包括如下几个方面的工作：

1．调查和评估危机的损失情况及消极影响

主要内容包括：人员的伤亡情况，诸如伤亡人员的数量、受伤程度、年龄职业等个人情况、受救情况等；财产的损失情况，诸如基础设施损毁的种类、受损程度，建筑物被破坏的程度，政府、公共事业、企业、社会组织以及个人财物受损情况，企业赢利、公司市值等间接受损情况；危机造成的消极影响情况，诸如政府形象受损情况、社会心理波动状况、社会秩序失范情况等。

2．调查和评估预案执行情况及相关部门职责履行情况

为了应对恐怖主义危机，政府有关部门及一些企事业单位都编制了预防恐怖袭击的预案。预案描述了如何应对恐怖袭击，对所涉部门的职责也做了规定。在恐怖事件发生后的恢复和重建阶段，政府应该组成专业性较强的独立调查机构就预案的执行情况以及相关部门和人员的职责履行情况进行调查。为修补预案的漏洞和评价相关部门和人员的功过提供证据。具体内容应该包括：应急反应的基本目标是否达到，危机发现和报告是否及时，应急反应部门和人员是否正确、及时、有效地履行了职责，危机相关者是否得到有效救治和安抚，应急资源在危机反应中配备是否充足、到位是否快速，应急指挥的策略选择是否及时、合理，组织沟通是否顺畅，信息发布是否及时、透明等。

3．调查和评估危机的成因及潜在发展的情况

探寻恐怖袭击发生的真正原因是危机调查的重要内容。恐怖分子是什么人，是否有组织背景，是否获得国际恐怖组织的支持，恐怖分子发动袭击的真正目的是什么，有哪些社会诱因，恐怖分子残余势力是否会再次发动袭击，采取的方式和攻击的目标是什么，可能性有多大等问题都需弄清楚，才能更好地预防和打击恐怖主义。

4．大力开展反恐理论研究

受多种因素的影响，我国不仅在反恐实战方面需要改进的东西很多，而且在反恐理论研究方面，也远远落后于西方国家。国内仅有为数不多的学者研究恐怖主义问题。如胡联合、朱素梅、王逸舟、李湛军、张家栋等。而在西方国家，恐怖主义理论问题的研究已经很成熟。如美国有专门研究恐怖主义的期刊，《冲突与恐怖主义研究》和《恐怖主义与政治冲突》，有国际知名的恐怖主义问题专家布赖恩·詹金斯、布鲁斯·霍夫曼、沃尔特·拉奎尔等，有兰德公司等多个思想库承担研究工作。国家与政府的恐怖主义危机应对机制目前已经较为系统和完善。为提升我国的反恐能力，必须大力开展反恐理论研究。要注重对恐怖主义活动的历史、背景、根源等问题的研究，分析其活动特点、规律和发展趋势；要注重对国内外反恐案例的研究，学习其成功的处置经验，吸取其失败的教训；还要注重对发达国家反恐预防机制的研究，加大对西方反恐战略和理念的研究等。

为加强我国反恐工作，有必要建立专门的反恐研究机构。如上海公安实战人员尹金初等人在讨论上海的反恐方略时，提出建议由市反恐办公室和相关部门共同筹建反恐怖研究中心。中心除少数专职管理人员外，所有项目研究均可委托社会科研、咨询单位进行。中心主要职责为：（1）跟踪掌握国内外恐怖主义组织、恐怖活动最新动向以及世界各国反恐怖主义对策、措施，深入开展法律规范、情报收集、安全防范、应急处置、防灾救护、人质谈判、武器装备等各类反恐理论及实战研究，对恐怖活动发展趋势和反恐怖工作面临问题进行分析预测。（2）加强与国内外反恐怖职能部门和学术团体的合作，积极参加国际国内各类反恐怖学术交流。（3）协调军队、武警、公安、医疗卫生等职能部门及相关院校、研究机构，组织编写反恐怖专业教材。邀请国内外各方专家开展业务培训，尽快培养一批业务精、素质高的反恐怖专业人员。（4）建立反恐怖工作资料室，利用纸质、电子文档和影视多媒体等多种介质，全面、系统地收集和整理国内外恐怖活动和反恐怖行动的各类信息资料，为政府部门决策及反恐实践提供参考。⁽¹¹⁾笔者认为，加大对恐怖主义的理论研究已是时势所需，上述建议不仅具有必要性，而且具有可行性。

“国家援助是在传统社会保障之外，提供事前承诺与事后援助的一种新型制度性财政安排，它在美国、英国、日本等发达国家的危机管理中被广泛使用，实践证明它能有效克服突发事件引起的社会恐慌。所以，我们有必要及早建立符合我国国情的国家援助机制，承诺对国民和境内的外国人在特定突发事件中受到的生命和财产伤害进行国家援助。”⁽¹²⁾国家援助体系可以包括三个层次，即国家援助层次、企事业单位及其他社会组织援助层次、个人援助层次。对在灾害中受损的人员和单位给予经济援助、生活援助、技术援助或制度援助，比如可通过减免受损企业税收等方式帮助其渡过难关。目前，在灾后重建中，我国主要依赖的是政府援助，但政府援助还存在制度缺失或不规范的问题。除政府之外，中国红十字会、中华慈善总会等社会组织在历次救灾抗灾中发挥了重要的作用。中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体，是国际红十字运动的重要成员。目前，中国红十字会有31个省级分会和香港、澳门两个特别行政区分会，7万多个基层组织，近2000万会员。在救灾备灾方面，中国红十字会广泛开展社会募捐活动，接受国外救援款物并将款物及时发放到灾民手中，同时派出医疗队伍到灾区服务。利用国内外救助资金发展备灾救灾网络，建有6个区域性备灾救灾中心和13个省级备灾救灾中心，储备救灾物资，培训救灾人员。同时，还尽可能地向遭受自然灾害和战乱的国家和地区提供人道主义救援。中华慈善总会成立于1994年，是全国性非营利公益社会团体，目前在全国拥有260多个会员单位。开展了救灾、扶贫、安老、助孤、支教、助学、扶残、助医八大方面几十个慈善项目，逐步形成了遍布全国、规模巨大的慈善援助体系。在历次发生的大灾大难中，比如在2008年发生的“5·12”四川大地震、2010年“4·14”玉树地震、2010年“8·7”甘肃舟曲特大泥石流等灾难中，我国卫生、慈善等公益组织积极号召人们献血和捐款捐物，号召人们加入自愿者队伍参与救灾，发挥了积极的社会动员功能。相比发达国家，上述的公益组织包括会员数量在我国还比较少，我国更多采用的是单位动员的方式，单位动员的方式虽然短时间内就能汇聚一定的人力、物力和财力，但就市民社会的发展来看，培育拥有众多会员的更多的公益组织更符合社会发展的方向。目前，我们应加紧制定和完善相关法律、法规，尽快完善国家援助机制，从而提高政府和社会的抵御恐怖主义危机的能力。(www.xing528.com)

恐怖袭击事件的恢复和重建阶段，必须进行责任的追究，这是有效预防日后发生恐怖袭击的必然要求。恐怖事件发生了，有些部门和人员是难免其责的。诸如情报部门是否履行了职责，相关部门预防措施是否严密，处置部门救治情况是否有效，危机恢复和重建部门是否尽职尽责，此类问题，是绝对不能糊里糊涂的。对政府、政府相关部门及人员的责任追究主要指对其行政责任的追究。而何为行政责任，我国学界尚存争论。应松年从狭义的角度指出“行政责任是指行为相对人由于违反行政法律规范而应当承担的法律责任”⁽¹³⁾。罗豪才则从广义来理解行政责任，他指出，行政责任一般是指下列情形之一：（1）行政上的职责或义务。（2）依据组织纪律（包括法律）对组织成员所追究的纪律责任。（3）依据行政法律对违反义务人所追究的法律责任；包括行政处分责任与行政处罚责任——前者是公务员的违法责任，后者是公民或法人的违法责任。（4）行政机关依据“公务员惩戒法”所追究的公务员的法律责任，即“公务员的处分责任”⁽¹⁴⁾。笔者基本同意将行政责任表述为“行政主体（包括行政机关及其公务人员）的行政行为违反行政法律规范、组织纪律原则，以及行政法律精神、基本价值，或者客观上造成了他人损害时所应承担的法律责任、道德责任以及政治责任。”⁽¹⁵⁾我国的行政问责浪潮源于2003年抗非典时期。以时任卫生部部长、时任北京市市长为代表的数百名官员因失职、渎职行为而被免职。我国突发事件应对法在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援及恢复与重建阶段都规定了政府、相关部门及人员的职责。第六十三条还对突发事件中上述责任主体应该受责任追究的几种情况做了规定。地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（1）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；（2）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；（3）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；（4）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；（5）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；（6）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；（7）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；（8）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。但是，对于各种违法、违纪行为究竟应该追究多大的责任，法律对此还缺乏可操作性的规定。建立完善的责任追究机制，我国需要从完善法律、法规，加大人大问责力度，加强社会监督力度，打造服务政府和推行阳光行政等几个方面努力。

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(1) 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，85页，北京，清华大学出版社，2003。

(2) 张慧：《零点512监测项目结果发布》，http：//www.horizonkey.com/showart.asp?art_id=773&cat_id=6,2008-6-13

(3) 李小融、卢雄：《灾后心理援助非政府组织的协调分析》，载《四川教育学院学报》，2008（12）。

(4) 郭济：《中央和大城市政府应急机制建设》，47页，北京，中国人民大学出版社，2005。

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(7) 胡晓明、谭新木：《民调显示美国人仍未从“9·11”心理创伤中摆脱出来》，搜狐网，2002-09-07。

(8) 金磊：《国外的危机管理及立法》，载《北京规划建设》，2003（5）。

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(10) 《疗伤之城乌鲁木齐：市民坚强面对重拾希望》，凤凰网，2009-09-07。

(11) 尹金初、张均平、吉海平：《上海反恐方略研究》，载《上海公安高等专科学校学报》，2003（5）。

(12) 王强：《预警、救治、恢复——公共危机管理的运行机制》，载《四川行政学院学报》，2005（2）。

(13) 应松年：《行政法与行政诉讼法词典》，209页，北京，中国政法大学出版社，1992。

(14) 罗豪才：《行政法论》，301页，北京，光明日报出版社，1998。

(15) 周燕：《我国行政责任追究制研究综述》，载《法制与社会》，2007（9）。