构建实证评估框架：从新区域主义到多中心权力关系

从三组关系与两个层次系统勾勒出制度一体化评估理论框架，同时，尝试构建一套完整的实证方法。从转型期中国的地方发展趋势来看，城市群中复杂的权力结构关系与动力来源于新自由主义、新区域主义、传统政府科层结构及一系列中央和地方的制度革新。多尺度的空间重组重新划分了不同地域组织的权力排列与运作逻辑。而在新区域主义影响下治理结构的主体多中心化已成为中国城市群治理结构的特点与趋势。评估的实证框架基于新区域主义多中心权力关系，实践方法上采用社会网络分析与政策网络分析。

3.2.1　宏观层面：城市群治理结构

城市群治理结构的识别包括两部分（表2）。首先将社会学网络分析方法引入到区域治理研究中，构建区域合作的网络图论，已有相关学者进行过类似研究［28］。第一步，识别城市群治理网络节点，以地级市或“地级市+县级市”为宜。进而，通过网络搜集区域合作信息，搜索途径主要包括三类：①谷歌、百度等专业化搜索引擎；②政府门户网站涉及对外交流的相关信息；③专业联盟网站或城市报纸等相关门户网站。之后对搜集信息进行分类处理，基本包括时间年限、合作领域、合作模式及合作效果等。合作模式包括政府间合作，政府部门间合作、政府与市场合作、市场之间合作、政府与公民社会合作及公民社会之间合作等［29］。合作领域包括基础设施合作、产业合作共建、生态环境合作、安全卫生合作、空间规划合作等。以相关软件对合作网络进行分析处理，得出：①不同时间段区域合作的空间分布特征，通过紧密中心度、点度中心度及中介中心度等指标度量；②不同时间段政府、市场及公民社会合作的数量和程度，提供政府—市场—公民社会随时间变化在治理结构中的变化；③区域合作主要集中的领域。一方面有助于识别城市群合作的核心议题与关键领域，另一方面有助于微观层面的研究案例选取。

表2　城市群治理结构阶段、识别方法及内容

网络分析方法存在三点问题：①区域合作基本单元精细度不同。部分新闻涉及县乃至乡镇，部分新闻以市与市合作为主，因而网络主体只能选择地级市或“地级市+县级市”，区域合作的地域分布精细度不够；②以新闻素材为主，忽视区域合作的具体程度和实施效果，难以追踪具体合作流程等问题；③部分体现政府—市场—公民社会关系及跨界合作关系，未能反映不同层级政府的科层结构。

第二步，结合社会网络分析结果，构建全面的区域治理分析框架，补充完善城市群治理结构。这包括以下三个层面。

（1）治理结构中的层级政府间的科层关系：涉及不同层级政府的行政级别、层级政府数量、功能组织途径（权力及责任）、不同层级政府间权力配置及自下而上的权力反馈机制；我国现阶段城市行政等级复杂，同时，行政区划调整深刻地影响层级政府的行政级别与数量。仅县级行政区划调整的类型就包括了“区界重组”“区界合并”与“撤县（市）设区”三种［25］。行政区划调整深刻影响多层级治理平台的实现。同时，权力的组织分配也体现了地域性特征，典型的例子是广东省东莞市与中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三亚市。由于不设县级行政区，镇级行政区具有县级行政区特征，并且，东莞市久有强镇弱市特征，深刻影响治理结构中不同层级政府的权力与责任分配。同时，权力自下而上的反馈机制体现了低层级政府与高层级政府的沟通渠道，能够反映科层政府间的行政效率与资源信息流通速度。

（2）治理结构中的跨市区域合作关系：涉及区域合作的制度形式（正式/非正式）、合作形式（联席会议、调查访问、座谈、空间规划等）、合作频率及效果、决议实施机制及风险共担机制；跨界合作有利于整合由“条块分割”导致的区域治理碎化，但是，中国跨界合作往往体现“灵活有余，效率不足”的特征，涉及跨界合作的制度设计问题。目前，学界普遍认可“长江三角洲城市经济协调市长联席会议”成效较好，而在“武汉都市圈”“长株潭城市群”等城市群跨界联合的制度设计却收效甚微，典型的是长株潭城市群跨界建设两型示范区的制度安排［30］。因此，治理结构中区域合作形式、频率、决策机制、风险共担机制是实现跨界合作制度成功与否的重要因素。

（3）治理结构中的政府—市场—公民社会关系：涉及公私合作程度，即NGO组织及专业市场行会的数量、他们可以参与何种类型公共事务的治理、在区域治理中他们扮演的角色及运作资金来源；转型期我国中央政府与地方政府面临着市场化的权力重组。在横向治理体系中，发展趋势显示私人部门开始更大程度地参与城市群治理，典型表现是跨界交通与城市轨道交通建设［22］及垃圾焚烧厂的选址［31］。对市场力与社会力的培育状况，不同城市群具有不同特征。例如珠三角是典型的小政府与大市场的治理结构，而京津冀则完全不同。因此，治理结构中，识别市场组织和公民组织的数量和参与的区域治理议题是描述市场力与社会力的基本要求。同时，从这些组织扮演的治理角色与资金来源则识别深层次的发展路径。

不同关系维度的治理结构特征所需数据类型和访谈资料应根据区域治理的地域特征、地方背景及社会网络分析所得出结论进行修正与增补。同时，具体内容可通过业内工作确定，而在实地调研中根据具体问题和数据要求，对相关利益主体采取半结构访谈方法。(www.xing528.com)

3.2.2　微观层面：个案型制度设计分析（以跨界产业转移园区为例）

研究选择区域产业合作为治理议题，并选择跨境产业转移园区作为研究案例，构建基本分析框架。治理结构上，包括多层级治理模式、分区域差别化治理模式、地方主导的块状治理模式及委托代管的治理模式［32］。

研究以跨境产业转移园区为例，四步验证具体制度设计。

（1）识别具体的跨境产业转移园区重大事件。已有研究显示事件主要包括土地事件和产业事件。土地事件涉及土地征收、土地一次开发与土地二次开发；产业事件包括产业引入、产业合作、收益分配与产业升级。不同产业园区由于发展阶段和地方背景及政策的差异，重大问题可能完全不同。采用焦点小组邀请相关利益代表座谈，如规划师、政府官员、农民、产业园区管理者等，引导性地导出产业园区发展的主要问题。

（2）提取不同事件中的利益主体。以焦点小组的方式，在确定了主要问题的基础上，询问相关利益者的组成，确认身份。从发展模式上跨境产业转移园区包括两种模式。以广东省为例，一种是由省政府推动，地方政府响应的自上而下发展模式。产业迁出市通过与相关企业及企业形成的专业行会洽谈，以产业集群为单元整体迁出产业；产业引入市则涉及园区所在市政府、县政府及镇政府。同时，不同层级政府通过土地征收等与当地农民及地方企业产生联系。另一种是地方自愿合作的自下而上发展模式。该模式中，不同城市分别形成城市产业园区，由于产业发展及地方需求，在发展过程中形成资源合作意识，进而跨区域进行产业园区整合，形成一个产业转移园区，园区受上级政府支持力度较小，形成过程中及今后都有积极获取上级政府支持的意愿。自上而下和自下而上的合作模式中，关键问题上利益主体完全不同，需要细致的调查安排和网络设计。

（3）获取不同利益主体的个体属性及产业园区的治理结构。根据已有政策网络分析治理的研究成果［29］，网络主体个体属性包括利益需求、价值导向、利益层次及所占有资源。个体属性信息获取需对焦点小组提到的主要利益者进行深度访谈。同时，访谈园区管理人员及相关知情人员，根据具体特点，纳入治理结构的四大类中。

（4）还原交互过程，归纳具体制度安排及成效。治理结构为各利益主体提供基本运作框架，不同主体位于其中，受利益诉求的驱使，通过制度框架进行资源交换。以深度访谈界定出利益交互过程中的制度安排及成效。而制度成效判定标尺是相关利益主体对实现资源交换是否满意（表3）。

表3　城市群基于个案型制度安排的阶段、识别方法及内容

续表