农业安全与国家治理：制度与结果

有关农业安全的内容有很多论述，王启云提出，农业安全主要包含粮食安全、食品安全以及生态安全。[30]刘敬文提出，农业安全包含粮食安全、农业生态安全、农民安全以及农业体制安全。[31]笔者认为，从范围上讲，农业安全包括粮食安全、种子安全、农产品安全和生态安全四个主要方面。从层次上讲，农业安全应当包含农业安全制度和农业安全结果两个方面。前者讲的是农业安全涵盖哪些方面内容，后者阐述的是农业安全的过程与结果。因此，从广义上讲，农业安全问题既是农业安全的制度问题，也是农业安全的结果问题。但是，无论是农业安全的制度还是农业安全的结果，究其实质而言，都是国家治理所应当解决的问题。从这个角度上讲，农业安全是国家治理的重要内容，农业安全能否得到最大限度的保证与国家治理体系和国家治理能力息息相关。

1.农业安全是国家治理的重要内容

通常意义上讲，治理就是统治与管理，是统治者运用手中的权力对政治、经济、文化、社会等方方面面进行的管理，公权力的性质十分明显。西方的“治理”概念则与传统意义上的国家治理不同，更强调私权利的觉醒，强调与政府相对的其他主体参与管理过程，强调治理主体的多元化。近年来，我国提出的国家治理在总结西方定义的基础上，结合传统治理含义，更为强调治理主体的多元化和国家在治理中的主体地位。究其根本，我国的国家治理主体就是在政府主导之下的多元化主体。

第一，政府的主导地位和农业的基础地位决定了农业安全治理是国家治理的重要内容。国家治理要求政府要有所作为，作为国家治理体系核心主体的政府无疑发挥着关键作用。[32]政府在国家治理现代化过程当中发挥着重要作用，国家治理虽然让渡了一些权力给其他治理主体（国家治理，意味着一系列来自政府，但又不仅限于政府的社会公共机构和行为者的治理行为[33]），但是其重要作用无法取代。组织力量、整合资源处理公共事物是现代政府的职能之一，在农业安全问题的处理上也是如此。由上文论述可知，农业安全治理的主体呈现了多元化的趋势，其中包括政府、企事业单位、公民等。在众多主体当中，政府最具资源整合的能力和条件来处理农业安全问题。与此同时，农业的基础性地位决定了与之有关的领域都应当受到重视，而且在相关领域内更具代表性的公权力应当介入并发挥主要作用。农业安全问题不仅关系到农业自身的健康发展，更关系到国家的发展与稳定，因此，政府应当更加关注农业安全治理领域，稳步推进农业产业的发展。

第二，农业安全结果是国家治理的诉求之一。国家治理的目的之一是维护政权的稳定。国家治理包括国家治理体系和国家治理能力两个方面的基本内容，国家治理体系与国家治理能力关系密切、彼此联系，前者包含政策、制度、规范、体制、框架等相对静态的要素，后者是前者由应然到实然的过程以及过程的执行程度，两者集中体现了国家的治理制度和这种治理制度的执行状况。国家治理体系是治理主体为管理国家而采用的制度体系，包括经济、政治、文化、社会等紧密联系、相互作用的制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括经济发展状况、政治治理状况、文化发展情况等。从国家治理的概念、含义和内容可以看出，农业问题作为主要经济问题是国家治理对象的重要组成部分。从这个角度上讲，国家治理的目的就是要使治理对象得到更好的发展，更能够满足治理者的需求，即通过治理的种种手段和措施，有效解放生产力，使得人们能够利用规律最大限度地与自然和谐共生。就农业的国家治理而言，就是通过国家治理的主体制定相应的制度，并组织力量落实相关制度，从而达到国家和民众对于农业的基本要求。

2.农业安全制度是国家治理体系的重要组成部分(www.xing528.com)

简单来说，体系是指由若干相关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个具有特定功能的有机整体。关于国家治理体系学界给出了不同的定义，其中最具代表性的是清华大学教授胡鞍钢提出的：“国家治理体系是国家实施国家治理目标的基本制度体系。”[34]，确切地说，国家治理体系是责任主体管理和服务人民群众的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。这些国家制度相互协调，形成一个整体，从而推进国家治理能力的实现，进而实现国家治理的总体目标。农业安全是国家治理所追求的结果，是责任主体通过各项规章制度整合资源而形成的治理结果。可以说，农业安全是责任主体所追求的治理结果之一，是国家治理现代化的应然结果。农业安全制度是国家治理体系的重要组成部分，主要体现在以下几个方面：

第一，农业安全制度是国家治理体系当中的重要一环。关于国家治理体系的简单定义就是，“国家治理体系就是有效治理国家的制度体系”[35]。国家治理体系涵盖了政治、经济、社会、公民、团体、政府等各个领域，是一个极为庞大和复杂的有机整体。国家治理体系的各种构成要素之间存在着密切联系，某个变量的变化，都影响着国家治理现代化的全局。国家治理现代化是我国发展到当前阶段的产物，是一切行为、措施、制度、方略的背景。我国追求农业安全的特定目标以及推进该目标的实现，无不是以国家治理现代化作为背景的。我国的农业安全制度本身也是国家治理体系的重要组成部分，这不仅仅是国家治理的内在追求，而且是实现农业安全确保国家治理目标达成的必然要求。构建农业安全制度既不能抛开时代背景自谋出路，也不能舍弃自己的诉求，而应在国家治理体系现代化发展进程中寻求实现目标的方法和策略。

第二，农业安全制度蕴含的价值观念与国家治理现代化一脉相承。农业安全制度与国家治理体系有着十分密切的关系，前者是后者的重要组成部分，因此，前者目标的达成与后者目标的实现一脉相承。农业安全制度的制定关系到国家治理体系现代化的顺利实现。以法治为例，国家治理体系现代化是以法治为价值取向的，换言之，如果国家治理体系偏离了法治的价值观念是不能以“国家治理体系现代化”自居的，那么，作为治理体系组成部分的农业安全制度必然要坚持法治的价值，要加强立法，做到有法可依，尤其是治理主体（政府）的权力必须要放进制度的笼子里。推而广之，民主、稳定、和谐等国家治理体系现代化的价值观念必然要在农业安全制度当中有所体现。这种诉求，一方面是国家治理现代化价值内涵本身对于农业安全治理的要求，借此指导农业安全政策的制定与策略的选择；另一方面，农业安全制度的制定和落实是否遵循民主、法治等现代化的价值观念，也影响了国家治理现代化的程度。

第三，农业安全是国家治理体系现代化的应有之义。农业作为第一产业是国民经济的基础，在国民经济中发挥着举足轻重的重要作用，是经济生活当中不可或缺的重要组成部分；农民作为一种特殊职业，在我国当前人口中占据着很大比重，是国家治理现代化不可忽视的重要力量。离开农业的国家治理与离开农民的国家治理同样是不完整的，也是不可能实现的。农业安全不仅仅是经济层面的安全，也是政治层面和社会层面的安全。离开了农业安全，我们经济安全就是无源之水、无本之木，这是由农业的地位决定的。离开农业安全，农民、农村问题就不能得到解决，社会的和谐稳定就会受到挑战，民主和法治的精髓也得不到实现，那么，以此为价值追求的国家治理现代化就无法得到实现。

总之，国家治理体系现代化首要的就是构成现代化体系的要素现代化，作为国家治理体系重要内容的农业安全制度就必须以现代化的价值和规则作为指导和追求，先要确保自身的科学性和有效性，然后才能体现农业安全的诉求，更能推动农业安全结果的出现，即通过国家治理体系现代化来确保农业的安全。农业的基础性地位决定了农业必须要作为国家治理的重点工作，只有把农业治理好，把农村帮扶好，把农民安顿好，才能实现整个社会的民主、法治、稳定、和谐，才是真正的国家治理现代化。因此，从这个角度上讲，农业安全是国家治理体系现代化的应有之义。