国家治理能力推动农业安全实现

国家治理现代化分为国家治理体系和国家治理能力两个方面，国家治理能力是国家治理体系从应然变为实然的能力。国家治理能力包括资源动员能力和资源整合能力。无论是资源动员能力还是资源整合能力都对农业安全政策和制度的贯彻落实影响深远，因为国家治理能力可体现在农业安全政策和制度的落实能力上。正所谓“徒法无足以自行”，农业安全政策能否落实，能落实到什么程度，都取决于相关政策的落实能力、相关资源的整合能力以及相关资源的动员能力。

1.农业安全的多样性对国家治理能力提出新要求

我国农业安全问题涉及面非常广泛，诸如粮食安全、食品安全、种子安全和生态安全等，而各类农业安全问题的构成也十分复杂，都是系统化的问题。以种子安全为例，种子作为农业安全中重要且特殊的一环，唯有提升其法治化水平才能符合国家治理现代化的价值内涵。可见，种子安全问题不仅仅涉及政策领域、科技领域、农业领域，也涉及法治建设领域，种子安全问题对相关领域的国家治理能力提出了更多的挑战和要求。

第一，农业安全的复杂性对国家治理资源整合能力提出了更高要求。农业安全一方面是农业产业自身各种要素的相互依存和冲突，另一方面农业安全也是农业产业整体与政治、经济、文化、社会之间的互动交流。就农业产业自身而言，农业安全问题的产生也有其复杂的背景因素。以农业粮食安全为例，导致粮食安全问题的原因十分复杂，具体体现在耕地面积的逐年减少、从业人口的不断减少、种植业与畜牧业等相关产业深层次矛盾的日渐显现、粮食产量得不到有效保障等，这些复杂的深层次矛盾的解决对资源整合提出了更高的要求。在农业产业与非农产业关系方面，农业安全问题的产生和治理的复杂性更大。以农业生态安全为例，生态脆弱性主要指的是在特定时空范围内，生态系统对于外界干扰所具有的敏感反应和恢复能力。当前我国农业生态安全情况十分复杂，涉及农业、制造业、第三产业、环境保护等多个领域，如何正确处理相关领域的问题、确保农业生态安全，对国家治理的能力，尤其是经验汲取、组织协调、资源配置、资源动员、资源整合等提出了更高要求。

第二，农业安全的脆弱性是对国家治理能力的新考验。农业是人类利用生命规律，通过增加附着于生命之上的劳动而获得剩余价值的产业，是人与自然互动的结果。农业的工作对象是生物有机体的这个特质，决定了农业的脆弱性，农业受到外界的干扰太多，无法和工业等其他产业一样，不受自然的影响。农业的脆弱性也决定了农业安全的脆弱性，也就是说农业安全问题相比其他产业的安全问题更加容易受外界影响，因而更加脆弱。因此，我们在国家治理的各个维度上都应当给予其更多的关注，要求责任主体，尤其是政府采取更加有效的措施确保农业安全得到更多的投入和关注。以农业生态安全为例，生态安全的脆弱性要求政府在加大资源投入的同时，更要处理好短期利益与生态安全的关系，在各种利益交替、各种矛盾冲突、各种价值互动当中，要保持定力，将资源的配给更加偏重于农业生态安全，确保农业生态安全不受到威胁，确保农业乃至整个国民经济持续的法治能力不受到损害。

2.国家治理能力水平影响农业安全

从本质上说，治理是建立在市场原则、公共利益和社会认同之上的合作，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由此可见，国家治理是由国家作为主要责任主体与其他主体共同管理和服务社会的行为。农业安全政策和制度静态地体现了农业安全的行为目标和基本价值，并体现了国家治理体系现代化的基本要求，同时也构建了责任主体在公共服务和公共管理当中的行为逻辑，因而是国家治理现代化和农业安全的指南。国家治理能力体现在农业安全政策和制度体现科学、民主、效率、法治、和谐的前提性，国家治理能力，尤其是资源动员和整合能力尤为重要，这在一定程度上决定了农业安全的结果。

对于“国家治理体系”这个概念，学界有很多定义，国家治理体系就像国家治理大厦一样，其要有明确的目标，为了什么治理？国家治理的目标有三个：第一是实现这个社会可持续发展，第二是实现人民生活质量的普遍改善，第三是实现可持续的稳定，或者叫长治久安，这是国家治理的三大目标。[61]国家治理的目标有两个维度，一个维度体现在国家治理体系当中，即国家治理体系必须要明确国家治理的目标，这是国家治理的先决条件，属于应然的状态。治理责任主体在资源动员、经营汲取、资源整合方面的能力已成为农业安全政策落实与否的主要制约因素之一。

3.国家治理能力现代化是农业安全的保障

国家治理能力对农业安全的影响十分重大，可以说直接决定了农业安全能否实现、实现到什么程度，因此，国家治理能力在农业安全落实的过程中具有举足轻重的作用。

第一，国家治理能力现代化是现代农业安全的要求。现代农业安全比历史上任何社会形式下的农业安全问题都要复杂得多。我国古代的农业安全问题相对比较简单，基本上等同于粮食的安全问题，在粮食安全问题方面也聚焦在粮食的自给自足方面，因此，解决农业安全问题最主要的方法就是解决粮食产量的问题，对此，从阡陌制度、井田制度开始，各朝代都做过很多努力和尝试，也取得过很大的成绩。随着生产力的发展，农业社会逐渐转变为工业社会，农业安全问题也逐渐呈现多元化和复杂化，除了粮食安全之外，农业安全的外延范围还包括食品安全、种子安全和生态安全，因此，国家治理必须要适应治理对象的发展，提升治理能力。现代农业安全问题的边界不断扩张，给国家治理现代化提出了诸多挑战和要求，这些要求和挑战在传统国家治理体系当中并不存在，同时传统农业安全管控的手段和能力都已经无法适应现代农业安全的问题，因此，农业安全客观上需要国家治理能力的提高和现代化。

第二，国家治理能力现代化可确保农业安全的结果。农业安全问题的不断发展要求治理主体提高管控和服务的水平。与农业安全问题发展变化相适应的是，现代国家治理能力也得到了空前的提高，这些提高表现在治理过程的方方面面，国家治理能力的提高首要体现在治理能力现代化的方面，也就是治理能力从传统到现代的跨越，这些跨越包括治理主体的多元化、治理过程的民主化、治理手段的法治化等。国家治理能力的现代化使得各种治理主体以各种形式从各个领域参与到农业安全治理当中来，使农业安全政策和制度的科学性得到提高，农业安全政策的落实得到保证。国家治理能力的现代化提高了治理的效能，保障了治理的效果，适应了农业安全的基本要求。

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