农业粮食安全：稳定国家治理现代化的基础

在中国，粮食安全是关系到国计民生的大事，保障国家的粮食安全，牵扯到经济发展、国家独立和社会稳定的大局。[49]目前，我国粮食安全形势不容乐观，粮食需求压力巨大，粮食综合增长供给能力相对较弱，粮食产业的经济效益偏低，粮食发展水平与我国目前的发展状况不相适应，更与国家治理现代化的需求不相适应。只有稳步推进农业粮食安全进度，才能为国家治理现代化提供稳定的政治局面。

1.现阶段我国粮食安全形势

近年来，我国的粮食生产总体势头良好，粮食产需缺口正在不断缩小，这为国家的改革发展稳定奠定了重要基础。但要注意到，由于我国人口众多、耕地资源紧张、淡水资源短缺，再加上生态环境脆弱，农业仍然是国民经济中较为薄弱的一环，“吃饭”问题始终是社会经济生活中的头等大事。我国的基本国情和粮情决定了我国的粮食安全问题将长期存在，要从长远上保证粮食供求总量基本平衡，这是一项长期艰巨的任务。

第一，粮食消费需求不断增长。人口增长和消费结构变化是影响粮食需求的两个主要因素。粮食是人类生存发展所不可或缺和不可替代的，其需求弹性较小，因而人口的增加必然推动粮食消费量的刚性增长，成为影响粮食安全的主要因素之一。随着人口不断增多以及经济社会的持续发展，我国的粮食消费需求在今后相当长的一段时间都会刚性增长。2019 年我国年人均粮食消费量为388 公斤左右，预计到2020 年年人均粮食消费量将在395 公斤左右，年需要总量将为5725 亿公斤，国内粮食产需缺口将进一步扩大。[50]此外，粮食消费结构的不断升级也会对粮食生产提出新要求；燃料酒精、生物柴油等以粮食为原料的生物燃料生产规模不断扩大，发展势头较猛，如果对此不保持高度警惕并进行有效控制，不仅会刺激粮食消费需求的增长，还可能拉高粮食价格，增加保障粮食安全的难度。

第二，粮食综合生产能力的提高受到制约。当前我国粮食生产受到水土资源等支撑条件不足、基础设施薄弱及科技支撑不足等问题的制约，这些将会对我国中长期粮食安全构成极大威胁。目前我国农业用水的年缺口达300 亿立方米。我国耕地不仅在数量上大量减少，而且质量也令人担忧，重金属污染、酸化、碱化问题突出。除了受自然资源的制约外，我国的农业水利建设比较落后，目前我国的有效灌溉面积仅占耕地面积的45 %左右，相关配套措施也相对欠缺，机耕道建设滞后、缺少晾晒设备及场地、仓储和物流设施不够。

第三，粮食生产效益偏低。粮食生产效益取决于粮食生产机会成本、成本收益率和经营规模三个方面。高机会成本、低成本收益和小规模生产导致了当前我国粮食生产效益的低下。随着我国经济发展水平的不断提高，劳动力从事非农业经济劳动的收入不断增加，越来越多的农业劳动力选择进城务工从事非农产业，这就大大增加了粮食生产的机会成本。种粮成本的快速上升，必然导致粮食生产效益的不稳定。从2012 年开始，稻谷、小麦、玉米单位面积均净利润出现了继1978 年、2000 年三大主粮作物单位面积均净利润亏本之后的新一轮下滑，小麦甚至出现了亏本现象。[51]总体来看，大豆的单位面积均净利润水平长期低于三大主粮作物，特别是近年来在进口大豆冲击和生产成本上升的双重影响下，国内的大豆产业状况令人担忧。一般来说，在成本收益关系既定的前提下，生产规模越大。农业生产经营主体获得的绝对收益就越大，农业部2012 年的摸底调查显示，我国南方经营耕地面积约3.5 公顷以上、北方约7 公顷的种粮大户有68.2 万户，经营耕地面积约0.09 亿公顷，生产粮食746 亿公斤；粮食生产合作社有5.59 万个、社员513 万人，经营耕地约505 万公顷，生产粮食485.5 亿公斤。但从基本面来看，规模化经营比例仍然较低。种粮大户占全国农户总数的0.28%，经营耕地面积仅占全国耕地面积的7.3 %，粮食生产量仅占全国粮食总产量的12.7 %；粮食生产合作社经营耕地面积仅占全国耕地总量的4%，生产粮食仅占全国粮食总产量的8.2%。[52]

2.国家的发展无不以粮食安全为基础

第一，城市化进程和人民生活水平对粮食安全提出新的要求。我国的城镇化进程已经进入到由追求城镇人口数量的增长转为追求城镇人口质量的新型城镇化发展模式中，在城镇中生活的超过两亿人口的进城务工人员群体，意味着三成左右的农业户籍人口不再以从事农业生产为主，这直接导致了我国粮食需求旺盛的同时供给粮食的生产力却大幅下降。而随着生活水平的提高，城乡居民的膳食结构也发生了巨大的改变，粮食在全部食物中的消费比例逐年下降，而肉蛋奶等食品的消费量急剧上升，因这些食物的粮食转化率小于1，故需要生产更多的粮食才能满足对这部分食物的需求，间接加剧了对粮食需求的增加。城镇化的发展虽然促进了我国社会经济的加速进步，使得更多的人可以享受更加完善的基础设施服务，物质生活条件得到提高，但也造成了对农业生产结果的巨大反噬。我国未来要走新型城镇化的发展路线，这是历史的大趋势不可改变，在这个过程中就更需要维持粮食产量，保证粮食安全，才能确保国家的稳定发展。(www.xing528.com)

第二，耕地量质和产粮效益难以为粮食安全提供保证。随着经济发展和人口的增长，耕地受到各方面的需求压力影响，在耕地资源对粮食安全保障问题上，学者指出中国面临的严峻形势。[53]耕地作为农业生产中的重要生产要素，对粮食供给能力有着显著的制约作用，我国虽然国土辽阔，但受制于人口众多及适合耕种的优质土地占比较低这两个因素，我国的耕地资源也已成为稀缺资源。随着我国城镇化进程的加快，大量城市边缘的耕地都让位于工业和住房建设，建设用地的增加速度大大超过新增耕地的速度，耕地数量减少是当前威胁我国粮食安全和农业安全的一大问题。在耕地质量方面，我国耕地总体质量不佳，且半数以上分布在山地、丘陵及高原地区，科学灌溉设施尚未能全面覆盖，不同地区经常遭受洪涝灾害与土地荒漠化的侵蚀；因工业化所带来的环境污染等人为因素也使得可用耕地的质量问题雪上加霜。虽然我国在粮食单位面积产量上通过杂交等科学手段连创新高，但耕地的承载能力毕竟有限，保证足够数量与质量的耕地，是实现粮食安全并稳步增产的前提，是国家发展的重要依靠。

第三，人口结构和人口素质的新威胁。我国是一个人口大国，人口逐年增加，但耕地面积却不断减少，我国粮食安全问题是一个长久的问题。[54]从未来中国的人口结构看，随着二孩政策的全面放开与人口老龄化的加速等现实状况的出现，处于人口结构两端的比例将显著上升，而这部分人群是不具备农业生产能力的。这种矛盾将在未来持续较长时间，目前在农村从事农业活动的劳动力老龄化问题严重，且这种趋势在短时间内不会得到扭转。而这部分劳动力大多文化水平不高，科学意识不强，对科学种植的认识不深，农村劳动力陷入了“学历层次越高越倾向外出打工，学历层次越低越倾向在家务农”的恶性循环，农村留不住人才的现状更制约了农业新技术、新机械、新方法的推广，制约了农业现代化的推进，严重阻碍了粮食增产、增质的目标，对国家的稳步发展形成了极大威胁。

3.国家治理现代化要求保证粮食安全的稳定性

国以民为本，民以食为天，食以粮为源，保障粮食来源的稳定已成为国之根本的事实。但运动是绝对的，静止是相对的，保证粮食安全的稳定性，需要在国家治理现代化的指导下，达到一种动态的平衡。唐华俊认为当前粮食安全问题主要是“结构性短缺日益凸显”“区域间粮食供求矛盾突出”和 “粮食自给率总体保持紧平衡”。[55]粮食安全问题还体现在价格自主化水平较低，粮食数量、质量及多样化发展与人口需求的矛盾，还表现在转基因技术控制能力不足上。

第一，粮食生产数量、质量及多样化的自主性亟须解决。在我国，粮食安全的范畴应该是一个广义的存在。在以追求温饱为主的年代，人民的饮食结构必然以大米、小麦及其他粗粮为主，这时对粮食安全的定义几乎可以等同于口粮的安全，这是我国政府一向重视的领域，并制定了一系列严格的政策来保证口粮自给率。而随着我国经济的快速发展，人民的饮食结构也在不断调整，肉蛋奶等食物的比重不断上升，反映在农业生产中，即对喂养猪牛羊及禽类的饲料的需求大幅增加，粮食安全的内涵中相应地包含了饲料安全的意义。由逐年增加的为榨油与制作豆粕饲料而进口的大豆数量就可以得知，我国的粮食安全受到饲料安全制约的影响已经越来越大。从日本、韩国等经济体的经验来看，随着经济的发展，在人多地少的制约下，粮食自给率下降是不可避免的趋势。在市场经济体制下，只要国家经济稳步发展，国家实力逐步增强，就可以从国际市场上购买到足够数量的粮食，在市场调节的作用下，粮食的生产必然转向成本更低的国家，成本高的国家会通过提供附加值更高的产品来提高国家收入，从而在市场上获得足够的粮食。在这两者之间找到平衡点是保证粮食数量安全的关键。

第二，粮食价格自主化水平较低。粮食安全领域另一个需要平衡的因素即粮食的价格，从某种意义上看，粮食安全更是一个关于收入的问题。对于我国这样一个发展中国家与农业大国，政府在保证粮食安全的稳定性方面一直势力于保持“消费者利益”和“农民收入”两者的平衡。如果更多地从国外进口高质低价的粮食产品，可以降低恩格尔系数（食物支出在消费总支出中的比例），改善消费者的生活水平或刺激消费者在食物支出以外的消费，带动其他产业的发展；但这一情况又会导致压低粮价，进而打击农民种粮的积极性，这对于目前中国农业本身缺乏吸引力的现实无异于雪上加霜，长期来看不利于粮食安全。

第三，转基因技术对粮食安全的影响不可忽视。所谓农作物转基因技术，就是指将现有农作物中的高产、抗逆、抗病虫害、提高营养的品质等已知功能性状的良好基因，通过现代的科学技术手段转入受体的农作物中，使该农作物在原有的遗传特性基础上增添了一些新的性状，从而生产出人们所理想的新农产品。[56]可见，转基因技术因可以将现有农作物中已知的良好基因，通过一定的技术手段转移到目标农作物中，使目标农作物获得新的功能特性，为粮食的增产提供新的实现途径，也可以在很大程度上减少化肥、农药的使用，进而减少对农业环境造成的污染，减轻对耕地、水等紧缺资源的消耗。然而，学界对这一技术的质疑也从未间断，如会出现基因漂移现象，导致出现人类无法控制的新的有害性物种；转基因食品的安全性值得怀疑；转基因作物一旦大范围在我国开展，国内的种子资源必将被国际种业巨头所垄断，从而无法维护国家粮食生产主权；等等。我们要保证粮食安全的稳定性，也必须在对待转基因技术截然相反的两种认识上找到相应的平衡点。