城镇化融资中地方投融资平台存在债务风险

1.地方政府

自改革开放以来，随着我国城镇化进程的不断加快，人们对基础设施、居住环境、公共服务等公共物品的需求日益增加，对各级政府职能的要求越来越高。在市场经济条件下，政府融资则是发挥政府职能的重要手段。公共产品是为居民使用和服务的，因此公共产品的成本也理应由居民承担，但是居民的资金分布是比较零散的，无法形成资本的规模优势，这就需要政府的介入，通过政府融资将居民的零散资金聚集起来，投资到一些大型的基础设施建设中去。另外，大多数基础设施建设的前期建投资巨大，且在短时间内基本没有收益，资金的回收期也相当长，单靠政府自身有限的财政收入难以完成公共产品的提供，因此，地方政府通过举借中长期贷款和其他变相发债方式进行负债融资就成了必然的选择。

范从来（2002）指出，城市基础设施有相当大部分属于混合公共品，混合公共产品供给应采用市场和政府共同承担，在财政手段有限的条件下，完全可以考虑釆用举债等方式[1]。

左新文（2004）的研究指出，完全依靠政府财政收入来支撑社会公益性项目的投资和运营，不仅存在着许多固有的弊端，而且财政有限问题突出[2]。

李扬（2007）指出，中国正在进行城镇化建设，基础设施建设需要大量的资金投入，公共财政十分有限，在这种情况下，考虑到一些政府项目的收益性特点，可适当考虑需求外部融资支持[3]。

由此可见，政府可以通过政府融资来缓解财政资金不足，从而使政府更好地发挥提供公共产品、纠正外部性和补充资源配置的职能，满足社会公共需要。

政府融资还有助于推进资金市场进一步完善。在我国不完善的市场经济条件下，政府宏观调控职能的发挥，必然会涉及政府自身融资的信誉情况，政府参与资金市场借贷的广度和深度，从而成为资金市场的主体之一。政府通过融资活动，既提高了资金的利用效率，把社会中闲散资金聚集起来，为社会公共产品项目筹资提供新的渠道，扩大了居民参与基础设施分享收益，又可以改变财政融资的单一化和投资的行政化，实现投融资的有效结合和合理分工，并实现对资金市场的宏观调控职能。

2.地方政府融资平台(www.xing528.com)

我国《中华人民共和国担保法》第八条明文规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”这是对政府机关作为担保人的限制；此外，我国《中华人民共和国预算法》第三十五条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这是对政府举债的限制。而且国务院还出台了很多具体细则约束地方政府的举债融资形成。地方政府面临巨大的资金缺口，不得不通过组建融资平台公司来投资基础设施建设，通过企业化运作方式举债融资，政府为融资平台提供直接或间接担保，从而导致政府债务隐性化。2008年，地方政府举债约束有所松动，这要体现在中央银行代替地方政府发行了债券，可见地方政府发债已初现端倪，趋势已很明显。直至2011年10月，经国务院批准，上海、浙江、广东和深圳四地开展地方政府自行发债试点，从中央代发到地方试点自行发行债券，更多的是对地方政府所应承担的还本付息的主体责任的强调，使地方政府真正地成为地方债务的偿债主体，这是社会经济发展的一个趋势。2014年我国人民代表大会对《中华人民共和国预算法》进行修正，第三十五条规定改为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”这在一定程度上允许了地方政府发债，但是，发行地方政府债券对地方政府的财政管理能力有较高的要求，加之东部沿海发达城市融资较中西部容易，因此，在我国大多数省份融资平台仍是地方政府筹资的主体。

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）文件有关政府融资平台的定义，是指由地方政府及其部门和机构财政拨款或注入土地、股权等资产设立，拥有独立法人资格，承担政府投融资功能的经济实体。

财政部、人民银行、发改委、银监会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）则进一步明确了地方政府融资平台的界定：地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司。该类公司主要是以地方财政收入、拨款以及财政税收补贴等作为还款保证，以此为信用基础向银行贷款或在资本市场上发行企业债券等方式进行融资，并将资金主要投向地方重点基础设施项目建设、公益性项目、公共服务等。

地方政府融资平台在政府发挥提供公共产品这一职能的过程中发挥了重要作用，改善了地方实证设施和投资环境，为工业化和城镇化的顺利推进创造了条件。尤其是县市级政府的融资平台建设，有利于创造良好的生产和生活环境，吸引农村劳动力转移，增加农民收入，加快城乡一体化进程。

地方投融资平台虽然是城镇化融资的重要形式，但具有潜在债务风险。地方投融资平台的设立，可以把债券发行主体由地方政府转换为政府授权代理的企业，债券由地方债转换为企业债，地方政府规避了现实预算法的限制。同时，可以通过将土地、国有公司股权、国债收入等资产划拨注入的方式，仍然掌握着对融资平台的控制，并可以对发债企业提供财政补贴、税收优惠等隐性担保，从而通过融资平台进行贷款、发债等活动，将筹集的资金用于城镇化建设。为应对国际金融危机的冲击，2009年国务院曾同意财政部代地方政府发行2000亿元地方政府债券，列入省级预算，可直接使用，也可以作为融资平台资本金。2010年继续代地方财政发行2000亿元，但明确了每个省、市的具体额度，这就在一定程度上明确了各地方政府的偿还责任和偿还机制。2011年10月20日，财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。地方政府债券是地方政府未来解决城镇化建设资金短缺的重要途径之一。此外，城市发展基金是开发性金融推动城市发展建设的金融工具，虽然在中国还刚刚起步，但随着该模式不断发展完善，也可能会逐步成为城市基础设施建设的融资渠道之一。地方投融资平台在4万亿刺激计划、房地产市场的繁荣以及各种新的渠道等因素的合力推动下大规模增长，导致地方政府信用膨胀、政府债务增长速度过快。国家审计署《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》指出，截至2010年年底，全国地方政府投融资平台债务规模10.7万亿元，占GDP的26.9%，这些债务中62%是政府负有偿还的债务，22%是政府负有担保责任的偿还债务。其中，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%；并且由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过借新债偿还旧债，还有部分地区出现了逾期债务。