加快完善食品安全法律制度

国以民为本， 民以食为天， 食以安为要。 食品安全直接关系着广大人民群众的身体健康和生命安全， 关系着经济发展、 社会稳定和国家形象，关系着和谐小康社会的建立。 全面提高我国食品安全的保障水平， 必须坚持 “以人为本” 的工作方针， 按照 “标本兼治、 着力治本” 的工作原则，从体制、 法制、 机制等方面统筹安排， 整体推进。 当前， 适应实施依法治国基本方略的需要， 迫切需要以现代理念完善我国食品安全法律制度。

一、把握时代特征， 解决突出问题

改革开放以来， 为保障广大人民群众的身体健康和生命安全， 全国人大及其常委会制定了 《产品质量法》 《食品卫生法》 等近20部与食品安全相关的法律， 国务院制定了 《农药管理条例》 《兽药管理条例》 《生猪屠宰管理条例》 等近40部相关行政法规， 国务院食品监管部门制定了《无公害农产品管理办法》 《新资源食品卫生管理办法》 《转基因食品卫生管理办法》 等近150部相关部颁规章。 从总体上看， 我国已初步建立起食品安全保障的法律体系框架， 食品安全监管队伍的法律素养有了进一步的增强， 全社会的食品安全法律意识有了进一步的提高。

然而， 从全面提升我国食品安全治理水平、 确保广大人民群众饮食安全的客观要求看， 目前我国的食品安全法制建设， 无论是在立法理念上，还是在制度设计上， 还存在着以下突出的问题。

一是概念不够清晰。 目前， 在食品生产经营领域实行的是食品卫生、食品质量等要素管理， 而食品卫生、 食品质量均包括生产安全和经营安全、 结果安全和过程安全、 现实安全和未来安全、 显性安全和隐性安全等。 从相关的制度中可以看出， 食品卫生、 食品质量在内涵外延、 准入条件以及相关标准等方面存在着许多重复、 交叉和矛盾， 形成了我国现行两套相互交叉的食品安全法律、 标准、 检测、 监测等保障体系。 尽管食品卫生和食品质量在内涵与外延上两者之间并不完全相同， 但就其核心内容来看， 两者则存在着严重的交叉与重复。

二是体系不够完整。 食品生产经营包括种植、 养殖、 生产、 加工、 贮存、 运输、 销售、 消费等诸多环节。 《食品卫生法》 规范的是食品的生产（不包括种植业和养殖业）、 采集、 收购、 加工、 贮存、 运输、 陈列、 供应、 销售等活动。 《产品质量法》 规范的是食品 （经过加工制作用于销售的） 的生产、 销售活动。 《农业法》 则对种植业、 畜牧业和渔业等产业以及与其直接相关的产前、 产中、 产后服务进行了规范。 目前， 我国的食品安全法律尚未涵盖从农田到餐桌的食品生产经营全过程， 法律保障还存在着真空与模糊地带。

三是内容不够全面。 近年来， 为适应食品安全全程治理、 政府治理、科学治理、 协作治理、 统一治理、 责任治理的需要， 国际社会不断推出新的保障制度， 如风险评估制度、 风险管理制度、 风险交流制度、 危险分析制度、 风险预警制度、 危机处理制度、 问题食品召回制度等。 而这些为国际社会广泛采用且行之有效的制度尚未纳入我国现行的食品安全法律制度中。

四是重点不够突出。 食品安全保障的第一责任主体应当是食品的生产经营者。 目前， 我国的食品安全法律制度主要内容是政府对食品生产经营主体的外部监管制度， 而不是食品生产经营主体的自我管理制度。

五是标准不够完善。 目前， 我国已经制定了食品卫生、 食品营养、 食品质量等标准。 但目前食品标准的数量仍然不足， 而且部分标准安全指标太少， 缺乏科学的评价支撑。

六是责任不够适应。 目前， 从打击食品违法犯罪行为的迫切要求来看， 现行法律对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度， 没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力， 法律的警示功能和威慑力量还没有充分发挥出来。

解决 “中国的问题”， 需要 “世界的眼光”。 “中国的问题” 是我们思考问题的出发点和落脚点， 而 “世界的眼光”则是我们解决问题的导航塔和指向标。 今天， 完善我国食品安全法律制度， 必须始终把握好食品安全治理的时代特征， 努力在市场经济、 科技时代、 法治社会的互动中不断创新食品安全法律制度。 适应市场经济、 科技时代和法治社会的需要， 未来的食品安全治理在监管体制上， 应当逐步实现相对集中化。 当今世界食品安全监管体制 （不含种植养殖环节） 正逐步从多元体制向单一体制方向发展。 世界卫生组织和联合国粮农组织专家认为， 单一体制的效能要远远高于多元体制， 他们向各国推荐的首选监管体制为单一体制， 而且认为， 综合体制是多元体制向单一体制的过渡型体制。 在监管规则上， 应当逐步实现法典化。 无论是在法律方面， 还是在标准方面， 都应当重视法典化， 以实现其体系完整、 结构科学、 规范协调、 价值统一。 近年来， 为提高食品安全保障水平， 有些国家如澳大利亚和新西兰， 组建了食品标准局， 将分散的标准统一起来。 在技术支撑上， 应当逐步实现社会化。 食品监测、 检测、 评价、 评估、 鉴定等技术服务机构， 逐步从行政管理体系转变为社会服务体系。 作为独立的公益法人， 这些机构既服务于政府， 也服务于企业和消费者。 在信息保障上， 应当逐步实现集成化。 基于食品安全形势预测和风险管理的急迫要求， 国际社会特别强化信息整合， 发挥信息的综合利用价值。

二、树立现代理念， 完善法律制度

我国已经进入了全面建设小康社会的新时代， 广大人民群众对食品安全法制保障的要求越来越高。 法律是构建新型社会的工具。 制定一部理念现代、 价值统一、 体系完整、 结构科学的食品安全法， 是全社会的殷切期盼与共同愿望。

完善食品安全法律制度， 还必须坚持以下科学理念， 正确处理好政府与市场、 分工与协作、 监管与服务、 当前与长远、 治标与治本、 自律与他律、 褒奖与惩罚等各方面的关系。

一是全程治理。 坚持食物链的控制方法， 实现从农田到餐桌的全程保障。 一方面， 治理要延伸到食物链的最前端——种植和养殖环节， 甚至延伸到农业投入品的生产使用环节； 另一方面， 治理要延伸到食物链的最末段——消费， 对消费者的食品储藏、 制作和消费进行必要的培训和教育，防止因食物链中某个环节存在缺陷而导致整个食物链安全的崩溃， 从而实现食品安全的全过程规范、 全过程预防。

二是政府治理。 食品安全保障已经成为一场国际化的社会治理运动。随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快， 食品安全问题已跨越国界， 成为人类社会共同面临的课题， 需要各国政府通力合作， 共同应对挑战。 保障食品安全不仅是各国政府对本国国民的责任， 同时也是各国政府对国际社会的责任。

三是企业治理。 食品企业的安全意识、 安全条件以及安全措施的状况直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。 确保食品安全， 应当是食品企业生产经营活动的根本取向。 完善食品安全法律制度， 应当强化食品企业的民事保障责任， 引导和鼓励食品企业建立健全内部安全保障制度， 如风险评估制度、 风险管理制度、 索证索票制度、 购销台账制度、 过期食品销毁制度、 问题食品召回制度等， 使企业真正成为食品安全的第一责任人。(www.xing528.com)

四是社会治理。 保障食品安全是全社会的共同责任。 食品安全治理应当充分发挥社会各界， 特别是消费者、 行业协会、 中介机构和新闻媒体等的作用。 社会治理所强调的不仅仅是治理理念， 更重要的是治理机制。 应通过制度安排， 如建立举报奖励制度， 使社会治理理念落地生根。

五是统一治理。 为避免多头监管、 重复监管， 提高行政监管效能， 许多国家正在探索食品安全的综合保障体制， 有的是监管机关的统一， 有的是监管要素的统一， 有的是监管方式的统一。 目前， 我国食品安全实行的是分段监管为主、 品种监管为辅的监管方式， 有必要对跨越环节、 部门的管理或者服务要素予以统一规范。 综合监管职责不宜由多部门分散承担。

六是协作治理。 各食品安全治理主体在按照社会分工进行治理的同时， 要进一步加强社会协作， 以共同构筑食品安全保障体系， 应对食品安全危机。 食品安全的协作治理不仅表现在行政权力部门之间， 而且也表现在行政权力和社会权力部门之间， 同时还表现在权利享有者与权力持有者之间。

七是科学治理。 在市场经济条件下， 无论是政府的治理还是企业的治理， 都必须以科学的原理和规则为基础， 讲究科学方法， 突出治理效率。我国应充分借鉴国际社会以风险评估、 风险管理和风险交流为主要内容的食品风险管理经验， 以风险为基础来配置资源。

八是责任治理。 食品安全责任治理主体包括企业、 政府、 消费者、 中介机构等， 其中食品企业对食品安全承担第一责任， 各国政府对国际社会承担食品安全责任。 地方政府对食品安全负总责。 目前， 在我国， 农业部门要把好 “田头”， 质检要把好 “厂门”， 工商要把好 “场门”， 卫生要把好 “店门”， 海关要把好 “国门”， 消费者要把好 “家门”， 食药监局要把好全局。

九是效能治理。 在食品安全治理上， 能否将安全与效率的价值目标统一起来， 是判定各国市场经济发达程度和社会治理现代程度的重要标志。

三、坚持科学定位， 构建和谐体系

为适应时代发展的上述要求， 按照体现时代性、 把握规律性、 富于创造性的需要， 完善食品安全法律制度应当坚持以下基本定位。

一是基本法。 修改后的法律应当成为我国食品安全的基本法， 其应当包括食品安全的基本原则、 监管体制和基本制度等。 基本原则可以包括食品生产经营者是食品安全的第一责任人； 各级政府对当地食品安全负总责； 开展食品安全知识教育与普及， 增强公民食品安全意识和自我保护能力； 加强食品安全监管的技术保障， 充分依靠科技进步不断提高食品安全保障水平； 广泛开展食品安全国际交流与合作等。 监管体制可以包括综合监督部门与具体监管部门的职责分工， 食品安全协调机构与监督机构的职责分工等。 基本制度应当包括从农田到餐桌全过程的各项重要制度， 如食品安全风险监测制度、 食品安全风险评估制度、 食品安全标准制度、 食品安全检验检测制度、 食品生产经营许可制度、 食品安全事故预防制度等。

二是综合法。 修改后的法律应当成为我国食品安全的综合法。 该法律既可以包括食品安全保障的实体内容， 如食品安全监管机关的职责、 食品企业的权利与义务， 也可以包括食品安全保障的程序内容， 如食品安全事故应急处理以及食品安全事故监察的基本程序； 既可以包括食品安全的监管内容， 如食品安全监管机关的监管职责、 监管事项、 监管方式， 也可以包括食品安全的促进内容， 如社会有关方面对食品安全保障的服务与指导。 修改后的法律应当体现政府监管制度与企业管理制度、 过程治理制度与结果治理制度、 事前保障制度与事后救济制度的有机结合。

三是国家法。 长期以来， 我国将食品生产经营全过程大体上分为种植养殖环节、 生产加工环节、 流通销售环节、 餐饮消费等环节， 实行全程监管， 但在同一环节中又按照食品卫生、 食品质量等不同要素由不同部门进行着不同的监管， 由此形成多头监管、 重复监管的弊端。 其根本原因就是部门立法。 未来的食品安全法律制度设计， 应当从国家的整体利益出发，使法律成为具有普遍约束力的国家法， 而非部门法。

四是社会法。 保障食品安全不仅是企业和政府的责任， 而且也是全社会的责任。 修改后的法律不仅要突出企业和政府的保障责任， 而且要突出社会中介和消费者的参与责任， 使其能够成为全社会共同关注、 共同维护食品安全的有力工具。

五是促进法。 修改后的法律应当充分体现出市场经济社会中政府、 行业是如何高效地保障食品安全的。 政府、 行业不仅要对食品产业和食品企业进行行政监管或者行业管理， 而且更要对食品产业、 食品企业和消费者进行指导和服务。 政府或者行业的促进活动包括制定发展规划、 落实政策支持、 加强宣传教育、 营造社会环境等。

六是操作法。 应当改变改革开放初期所形成的 “宜粗不宜细” 的立法指导思想， 在充分调查研究、 大胆借鉴各国有益经验的基础上， 细化各项法律制度， 增强法律的可操作性。 要避免过去因 “上位法” 过于原则、 抽象而造成的 “下位法” 膨胀， 形成法律体系 “愈简愈繁” 的现象。

[1] 本文为2004年10月食品安全立法建议报告内容。