审执分立的改革与完善法律制度

杨荣馨^[1]金妩淳^[2]

司法改革包括执行改革与审判改革，二者是司法改革的重要内容，对社会的影响较大，认真处理好二者关系，做好改革工作，具有重大的理论意义和实践价值。

执行，又称强制执行，是指人民法院按照执行根据，运用国家强制力，依据执行程序，迫使被执行人实现法律文书确定的内容的行为，保障权利人的权利和国家利益得以实现。执行的目的有两个，一是实现权利人的权利;二是维护法制尊严和司法权威。执行和审判关系密切，起着互因果互相促进的作用。

在中国民事诉讼理论和民事审判实践中，历来有“重审判、轻执行”的传统。民事强制执行在理论中论证不足，一直是民事诉讼法学的薄弱环节。由于法律上的不完善、不系统及地方保护主义的诸多因素，导致执行实践中存在着严重的执行难和执行乱现象。

随着市场经济的深入发展，法院执行工作的任务会越来越重，作用也会越来越突出。

执行法律规范本身的模糊和缺乏、执法环境的不尽如人意，导致法院执行活动与行政部门发生规范碰撞，有关单位拒绝履行协助执行义务，暴力抗法事件时有发生。此外，中国目前执行立法还不够完善，执行机制不够科学合理有效，也是“执行难”的重要原因。因此，改革执行法律制度迫在眉睫，而正确处理执行与审判的关系又是改革的关键。笔者拟结合董必武同志的有关论述，对此问题作初步探讨。

一、问题的提出

执行是人民法院的一项重要工作，在执行工作活动中存在的许多问题，是人民群众和社会各界关注的热点和焦点。

(一)执行难

“执行难”是多年来困扰法院工作的难题之一，也是当前亟待解决的重要问题。生效法律文书的强制执行不但逐步成为人民法院工作的重点之一，也成为法学理论界与实务界都极为关注的问题。“执行难”，主要是指人民法院的判决、裁定及其他应由人民法院执行的生效法律文书，由于人民法院执行不力的原因，而得不到实现;而由于执行环境不好，受到各种干涉，而无法执行生效法律文书的，则不属“执行难”范围。民事强制执行是运用司法强制手段实现生效法律文书所确定的权利的重要途径。对诉讼当事人而言，在诉讼中好不容易获取的胜诉判决，若得不到执行，再好的判决也是一纸空文。“执行难”长期存在，损害法律尊严，使债权人的合法权益长期得不到实现，不但严重损害债权人的合法权益，而且极大地破坏人民法院生效裁判的权威性和法律文书的严肃性，影响社会的稳定和经济秩序。这一情况受到党和国家高层领导的重视。1999年7月，为解决“执行难”问题，中共中央还专门下发文件，要求尽快尽好解决。各地法院也积极采取措施，努力克服困难，执行了大量的案件，但仍不尽如人意。

(二)执行中的地方保护主义

司法实践中地方保护主义倾向较大，主要表现在民事案件的审理和执行上，给当事人和整个社会造成重大损伤。因地方保护主义盛行，一些地方对本地重点骨干企业或利税大户搞“挂牌保护”，法院执行往往阻挠重重，举步维艰。^[3]严重危害中国社会主义法制的权威。

最高人民法院于1999年10月20日制定的《人民法院五年改革纲要》，将改革执行体制作为解决“执行难”问题的根本出路。由此可见，要解决执行难和地方保护主义问题，必须改革现有的执行体制，这已成为法学理论界及司法实务界的共识。

(三)执行立法滞后

随着人民法院执行工作改革的不断推进，执行立法滞后的现象已明显暴露，长期以来，中国尚未有独立的强制执行法，对执行的规定除民事诉讼法第三编四章30个条文之外，其余的均散见于最高人民法院作出的一些司法解释。与各种审判工作的法律规定相比，民事诉讼法有关执行程序的规定内容少，而缺漏甚多。

此外，现行有关执行的法律规定较笼统，缺乏可操作性。因此，执行实践中经常出现不同的理解甚至歧义，导致法院之间出现执行争议，大大降低了执行的效率。^[4]

随着市场经济的迅猛发展，民事审判方式改革的推进，确认执行工作的独立性与重要性，已成为法院执行改革的重点。

二、理论分析

中国传统上将强制执行视为民事诉讼制度的组成部分，民事诉讼是强制执行的前提和基础，强制执行是民事诉讼的延续和发展，二者密不可分。但实际上强制执行与民事诉讼是两种不同的法律制度。

(一)执行程序与审判程序的关系

执行程序与审判程序的关系极为密切，即有联系，也有区别，其联系是执行程序与审判程序都是当事人民事权利被侵害时的法律救济程序。根据现行法律规定，两者都是民事诉讼法规定的程序。但执行程序具有相对的独立性，其区别是审判程序是依法保护和确认当事人之间民事权利义务关系，而执行程序是保证人民法院裁判生效法律文书得以实现的程序。

由此可见，执行与审判是两种不同性质的工作，各自的目的和任务不同，有各自独立的特点和规律，不能互相取代。

(二)执行权的性质

近年来，随着民事执行理论研究的逐步深入，理论界和实务界将更多的目光投向民事执行权的性质问题，试图通过对民事执行权性质的揭示，为民事执行改革提供理论基础。^[5]

民事审判是以国家审判权，即司法权为基础，强制执行是以国家强制执行权为基础。执行权与审判权一样，也是法律赋予法院的一项重要权力。执行权是人民法院的一项重要权能，是国家强制力的最终的体现。充分有效地行使执行权，对于加强社会主义法制建设，树立人民法院的权威，防止执行工作混乱，及时保障债权人合法权益，有着十分重要的作用。

执行权是司法权还是行政权?目前学术界的认识不尽相同，对民事执行权的属性和权能(定位)的划分争论也较多。执行权作为一个法律概念，是随着人民法院审执分立制度的设想提出后，由理论界提出来的。所谓执行权，就是国家民事执行机构代表国家依照法定程序行使的，迫使债务人履行具有强制执行效力的法律文书确定的，实现债权人债权的权力。^[6]但进一步来说，执行权究竟是司法权，行政权，或是其他的权力，还存在疑问。各国立法至今也未对执行权作一明确定位。大陆法系国家认为的执行机关的性质偏向于司法机关，但英美法系国家明确偏向于行政机关。^[7]总的来说，执行权是法院的执行机构强制债务人履行法律文书确定的义务以实现债权人相应的民事权利。从执行权性质上看，具有司法权和行政权的双重属性。

三、改革对策

从现有法律、司法解释和司法实践经验来看，修改和完善强制执行制度是从根本上解决民事案件“执行难”的有效措施，执行制度的改革已是大势所趋，不可逆转。现在我们要讨论的问题已经不是执行工作改革不改革的问题，而是如何改革的问题。改革不可能完全囿于现行的法律规定，执行改革就是要破旧立新。那么，执行工作应从何入手呢?从世界各国立法来看，不少都是从实行审执分立制度开始的。

(一)关于执行体制的改革(www.xing528.com)

执行机构与审判机构间的权责划分是民事强制执行工作中经常面临的问题。近年来，随着强制执行法律制度在社会经济生活中地位和作用的日益突出，越来越多的国家开始倾向于制定单行的强制执行法。1979年日本将民事诉讼法中的强制执行编删除，另行制定了独立的民事执行法。1991年法国也制定了单行的民事执行程序法。2002年韩国也从民事诉讼法中分离出来，正式制定了单独的民事执行法。

笔者认为，为了保障依法公正执行，提高执行工作效率，应当把执行从民事诉讼法中分离出来，制定一部独立的强制执行法，把执行机构与审判机构的职权明确划分，互相配合、互相制约、实行彻底的审执分立，并且专门培训执行工作人员，提高执行人员的素质和执行工作的水平，在执行活动中保障执行人员的地位，进一步完善相应的立法规定，扩大执行人员的权利，保证在执行人员的执法环境，防止和克服执行活动中的地方保护主义。改变法院系统的执行体制，高级法院以下的执行工作实行统一管理和协调的新机制。目前，以高级人民法院为单元的执行工作统一管理和协调的体制已基本形成。许多人民法院已将执行庭改组为执行局，以利于执行工作的开展的。早在2000年1月最高人民法院就下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，明确了高级人民法院统一管理辖区内执行工作的职能。人民法院已经进行的探索，为今后改革的深入积累了经验。

综上所述，笔者建议鉴于中国国情，在坚持法院依法独立审判原则的前提下，应借鉴和吸收其他国家在法院执行方面的有益经验，将执行制度从《民事诉讼法》中独立出来，制定一部具有中国特色的独立的强制的执行法，对诉讼程序与执行程序分别作出规定，做到完善立法与改革体制相结合。

(二)关于执行制度的改革

执行制度改革的内容广泛，下边仅就一些重要制度做简要论述。

1.完善执行责任制度

为了提高人民法院执行工作质量和速度，更加地保护申请执行人的合法权益，执行工作应由二位执行员同时进行，应严格执行时限，不得任意拖延或拒绝，应建立和完善执行责任制度。

2.完善异地执行制度

现在，人民法院对异地执行案件，提倡采取委托当地法院执行的做法。但由于法律对执行案件的执结期限和确保执结的措施没有明确的规定，不能排除当地法院对委托执行案采取时间上拖、措施上软、形式上走过场等地方保护做法，使债权人对异地执行，望而生畏，颇有微词。笔者建议，如果委托执行无望可以经过一定的批准手续，采取异地执行的措施，即由执行判决法院的执行人员去被执行财产或被执行人所在地去执行，但要详细加以规范，避免出现违法违纪行为。

3.完善委托执行制度

强制执行在许多情况下需要外地法院的协助。委托执行，是指被执行人或者执行标的在外地，人民法院为方便执行，委托当地人民法院代为执行。委托执行是执行法律文书的一种重要方式，运用得适当，可以大大地提高执行工作效率，减少人力、物力的付出。^[8]但要有明确规范，严格要求被委托法院必须执行，如果任意拒绝、拖延，则须承担一定责任。

4.建立法制宣传制度

目前，公民的法律意识淡薄，视人民法院的判决为一张白纸，忽视法律的权威，轻视司法审判的作用。有的人认为人民法院的刑事判决书是有法律效力的，必须执行，民事判决书等法律文书没有强制性，主要靠当事人自觉履行，遂故意不履行;有的被执行人对判决结果不满意，对强制执行抵触情绪大，故意不执行，甚至暴力抗拒。

因此，要加大法制宣传，努力提高公民的法律意识，使公民能够自觉地遵守法律的规定，是极为必要的。

随着执行案件的大幅增加和执行工作的迅速发展，现行民事诉讼法关于执行程序的条文已经远远不能适应实际需要。强制执行程序与民事诉讼程序的相异性和独立性，决定了强制执行法应当从民事诉讼法中脱离出来，进行单独立法，并根据实际需要制定，而不宜人为的限制条文数量。

四、董必武同志的有关论述

早在半个世纪前的1955年7月，最高人民法院派出工作组对北京、天津、上海等十个城市的高级和中级人民法院进行调查，并收到武汉、广州等三个城市人民法院的书面材料，根据董必武院长“求得大体一致，略加提高，使之接近于人民法院组织法的要求”的指示，起草了《关于北京、天津、上海等十三个大城市高、中级人民法院民事案件审理程序的初步总结》。在这个司法解释中，对民事案件审理、裁判和执行工作进行了总结，并做出明确规定。这个文件把审判和执行程序作了明确划分，分别作了论述和规定。这充分表明，董必武同志早就认为人民法院的审判和执行是两个不同性质的工作，应当分开进行，这就为其后的审执分立打下了基础。

依法治国建设社会主义法治国家，是我们的基本方略，进行积极而稳妥的司法改革，是实现这一崇高目标的重大举措。在司法改革中，重视人民法院审判和执行的关系，实行严格的审执分立，制定独立的强制执行法，已成为当务之急。我们真诚希望这个设想能得到大量的重视和认同，审执真正分立的格局早日实现。

【注释】

[1]中国政法大学教授，诉讼法博士生导师。

[2]中国政法大学诉讼法博士研究生。

[3]董兆洪:《民事执行前沿问题》，人民法院出版社2003年版，第5页。

[4]最高人民法院民事诉讼法调研小组编:《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社2003年版，第335页。

[5]童兆洪:《论民事执行权的性质》，载《法律适用》2003年10期，第19页。

[6]张启楣:《执行改革理论与实证》，人民法院出版社2002年版，第71页。

[7]同上，第110页。

[8]郑君:《诉讼案件执行难的成因分析及对策研究》，《河南金融管理干部学院报》2001年5期，第44页。