基础设施领域特许经营存在的主要问题解析

城市基础设施领域特许经营的项目实践虽然取得了一定的成效，积累了很多的经验，但从项目具体实施情况来看，部分项目进展缓慢，在投资、建设和运营过程中还出现过一些曲折、困难。由于国家层面和地方层面特许经营方面的法律法规及相关配套政策还不完善，基础设施领域采取特许经营方式的项目数量还不多，而真正经过公开招标程序来选择特许经营者的项目则少之又少，根本无法实现开放市场、打破垄断、引入竞争和吸引社会资金的目的，另外，特许经营项目的监管机制也不健全等等。

（一）政策法规有待进一步完善

特许经营的特点及其法律特征决定了它对法律保障的要求更为严格和迫切。目前，国家和天津市已经出台了一些法律法规，使特许经营项目的运作具备了基本的法律依据，对特许经营的实行条件、资格审查也起到了一定的规范作用，但这还远远不够。

其一，立法层次不高，权威性不足。自20世纪80年代以来，我国政府颁布的公共服务领域特许经营的主要政策文件，可以看出，虽然我国公共服务领域特许经营的实践已有30多年历史，但关于公共服务领域特许经营方面成文的法律和规章制度并不多，而且多属于部门规章，其权威性和法律效力远远低于行政法规和正式的法律，对特许经营具体行为的约束效果并不十分明显。

其二，条文之间难以衔接，甚至相互抵触。现有的关于公共服务领域特许经营的规章制度、法律法规多以国家各部委制定，而各部委在制定规章政策时通常从本部门的角度和利益出发，在各自管理的范围内进行规划设计，缺少一种宏观视觉和眼光，这样的政策通常只适用于部分行业或部分情况，适用的普遍性受影响，缺乏系统性。概念上界定不清，政策就很难有针对性，实用性和适用性也都将大打折扣。

其三，没有依据现实及时更新，完备性和可操作性需进一步加强。我国目前公共服务领域特许经营的政策法规多是制定于21世纪初期，面对当下经济体制改革不断深化，基础设施和公共服务领域进一步向民间资本放开，市场机制逐步在资源配置中发挥决定性作用等一系列新形势的变化，特许经营方面的法律法规和政策文件的制定显然已经严重滞后，面对现实情况没有进行及时调整，很多在运营的特许经营项目处于法律的空白区。例如《特许协议》究竟适用于民事合同还是行政合同，尚无权威明确的界定，协议性质的不同直接导致项目融资结构中政府与投资者权利、义务关系的不同，决定项目运作的一些关键性问题。

（二）市场环境需要进一步发展培育

培育产权明晰的市场竞争主体，塑造适度竞争的投资者市场，是实现特许经营项目运作的基础。由于实行特许经营的领域多是行政性垄断较严重的领域，国有企业长期占主导地位，实行特许经营会对原有的既得利益者产生冲击，因而无论是原有的主管部门还是国有企业的经营者对特许经营的态度往往是消极的。具体实践中，社会资本常常缺乏公平待遇，政策优势偏向国有企业，而且特许权的授予过程也缺乏透明度，这些都成为特许经营良好运转的绊脚石。从特许经营招标过程看，市场竞争不充分与竞争过度两种现象并存。

1.竞争不充分

特许经营权招标过程中存在竞争不充分的现象，如竞标者数量过少，招标会只是走形式，各竞标者之间并无竞争环节而直接获得标的情况时有发生。出现这一现象的主要原因有三方面：第一，信息不对称，竞标者由于自身所处的地位、财力、能力等方面缺陷，难以掌握全面的信息从而制定理性的投资决策。第二，某一竞标者在竞标过程中拥有战略性的绝对优势，其他竞标者“知难而退”，放弃竞争。在这种形势下，其他竞标者没有足够的经验、实力和成本优势，不仅在竞标中难以获胜，即使获得特许经营权，经营状况也是一大难题。第三，竞标者之间可能会串谋，尤其是当竞标者数量较少时，竞标者之间针对标的相关情况达成共识，竞争机制难以发挥作用的情形也时有发生。

2.竞争过度

过度竞争可以描述为一种“没有赢家”的市场竞争状态，它是我国当前公共服务领域特许经营权招标过程中最为突出的问题。所谓过度竞争，是指某一领域进入的企业数量超过了合理的承载数量，许多乃至全部企业都持续一种低利润率甚至负利润率的经营状况中，但各企业依然不从这一领域中退出，从而使全行业维持低利润或负利润的状况，实际上没有企业真正获利。一方面，随着市政公用事业经营市场的逐步放开，一些民营、外资企业也逐步涌入，但因一些企业的竞争能力及抗风险能力较差，无法保证其正常的经营活动，同时也难以承担必要的社会责任，使得特许经营项目质量和服务水平难以保证，有可能造成社会福利的损失。另一方面，在同一区域内有多家企业经营也会造成资源上的浪费。例如天津市的燃气行业在一些区域内就出现了明显的无序竞争现象，武清区、滨海新区等区域内多家燃气企业交叉经营，不仅造成了资源上的浪费，也影响了居民的日常生活，不利于社会资源的合理配置。

（三）特许经营项目的监管机制还不健全

市政公用事业特许经营的监管机制构建主要来自于两个方面：一是政府的监管和调控，二是社会专家和公众的参与和监督，然而这两方面的监管机制都没有建立健全起来。(www.xing528.com)

1.政府监管力度不足

从监管主体来看，由于市政公用基础设施特许经营的监管涉及规划、土地、建设、环保、财政、审计、监察等多个行政部门，这使得监管主体分散，要实现全面监管需要相关部门的相互协商、配合和协调统一，但是各部门的协调机制并没有建立起来，这样就间接造成了监管成本较高，监管效果难以保证等缺点，进而会影响公共产品和服务的质量。

从监管环节来看，问题更为明显。首先，在市场准入方面，缺乏相关制度的安排以便于将特许经营建立在公平、公开、公正的竞争性程序之上，市场机制不能充分发挥作用，不但会影响公共服务的供给质量和效率，同时也会增加权力寻租的可能性。其次，价格监管不到位，导致公共产品和服务价格的不断上涨，增加了公民享受公共服务的成本，影响了特许经营的成效，也不利于社会的稳定。再次，政府往往忽略质量监管，这就会使一些企业在价格一定的情况下，降低产品的质量以提高自身的获利，严重损害了消费者利益。最后，退出监管的缺失，政府没有制定有效的退出监管政策来保证公共产品和服务供给的稳定性，从而使企业退出该项目时有了一定的随意性，最终损害的还是公众的利益。

2.听证会制度形式化

听证会制度是目前我国社会公众参与市政公用事业特许经营的一种普遍方式。在实行特许经营的整个过程中，如果缺少了社会公众的参与和监督，消费者的利益将难以保证，特许经营也很容易偏离最初的目标。

从听证会人员组成方面看，应当包括监管机构工作人员、被监管企业代表、作为顾问和智囊团的专家学者，还有最重要的也是公共服务特许经营最重要的主体、最直接的利益相关者——社会大众，而我国目前听证会人员组成并不完整，消费者代表少之又少，智囊团代表也无从谈起。

从听证会程序来看，听证会的召开时间应为定期召开，向公众披露经营情况、成本等需要透明化的信息，但事实上，听证会通常只在调整价格或有重大变更事件时才会召开，且多为临时通知，没有给予与会人员充足的准备时间，形式化严重。

从听证会的制度来看，消费者代表和专家学者应当如何选择，选择的程序、标准等都没有明确的规定，即使有消费者和专家代表与会，其代表性也备受质疑。听证会是行政透明化、信息公开化的重要途径，也是保证消费者合法权益和利益的重要手段，如何完善听证会制度是不可回避的问题。

（四）特许经营合同缺少对于公益性目标的保障

不同于商业领域的特许经营单纯以盈利为目的，市政公用基础设施领域的特许经营需要在确保公共服务公益性目标的前提下，追求一定的盈利，这也是公共服务领域特许经营合同应当首先凸显的内容。但从现实来看，特许经营合同中对于公益性目标的规定内容则寥寥无几，而且缺乏硬约束。造成这一状况的原因主要来自于两方面：一方面，政府与企业在签订特许经营合同时，往往对特许经营方式和项目本身认识不够充分，且有急功近利的思想。例如，高估了特许经营的融资功能，片面认为资产转让的价款越高越好，在招投标前没有对项目的盈利、成本等情况进行科学估算，完全依赖投资人单方面的报价，对公共服务进行特许经营的风险和可能性实施效果没有充分的考证等，过多地考虑经济利益而非公众利益。另一方面，由于政府在特许经营这一方式中拥有多重身份，既是合同的一方当事人，更是公共利益的代表人和合同履行情况的监管者，正是由于这种多重身份，在订立特许经营合同时，企业的一些正当权益可能会被忽视，从而增加了企业的投资风险，企业为追求自身利润而减低风险成本，往往会抬高公共产品的价格或降低公共服务的水平，最终使公共利益受损。

（五）其他方面的问题

例如，基础设施和公共服务领域具体行业错综复杂，不同类别的基础设施其属性和特点不同，特许经营项目的具体实践在不同地域、不同领域也不尽相同，不同类别的项目在实施特许经营时应采取何种具体模式，这些都是不可回避的问题。此外，从天津市特许经营的推广应用来看，城市基础设施特许经营领域还有待开拓，虽然在地铁、供水、供热、污水处理等大部分领域开展了特许经营工作，但是公共交通、垃圾处理等其他领域还没有成功案例，还需要进一步拓宽。