地产经济困境：阻碍中国经济转型

2001年世界住房日的主题是：没有贫民窟的城镇。由此看来，住房公平问题已成为全球各国政府共同关注的话题，住房政策即是关于满足政府确认和评估住房需求的政策。^[10]从发达国家或地区公共住房的演变历程不难看出，公共住房政策的执行内容与方式，一直随着外在环境条件的改变不断进行着动态调整。当住房严重短缺、供给远不能满足需求时，城市房价与居民家庭平均支付能力差异明显，政府需要提供覆盖面广、调控力度较强的公共住房政策。这时政府常常出台大量干预住房建设与分配的公共政策，保障方式多采取直接投资建设公共住房，增大住房供给量。然而，当住房短缺危机得到暂时解除后，运用市场机制治理住房难题就成为当仁不让的选择，政府集中力量解决的是最低收入阶层的住房需求，保障方式常采取房租补贴，即本书中所提及的住房货币补贴形式。

如同住房改革一样，中国政府的住房政策一开始就带有探索性，即“摸着石头过河”的烙印。2013年12月，中央城镇化工作会议上提出“两横三纵”城市化战略格局，如图6-1所示^[11]，究竟应该提供怎样的住房政策才具有科学性，仍属于极富争议性的话题，政府部门也在长期寻找一套适合当前城市化快速发展现实的行之有效的住房政策。因此，本书的目的并非系统、全面地阐释中国的住房政策，而是从历史的角度回顾过去几十年间住房政策的改革与变化，并以一线城市广州市住房政策发展演变及具体执行情况为例，试图找出其中带有普适性的规律因素，为未来住房政策的制定与执行力的提升提供些许有益启示。

图6-1　我国“两横三纵”城镇化格局示意图

公共住房政策和公共卫生、基础教育及其他社会福利政策一样，也是特定社会政治、经济和文化的产物，并受制于相应的环境。所以，贯穿公共住房政策的核心是如何在公平与效率之间、福利分配与市场调节之间达致平衡。作为以公平价值观为基础构建的社会，如果在住房权利与机会、规则与结果等方面不能有所作为，将会从根基上动摇并瓦解整个国民经济，而公共住房与租赁市场的培育成为关键。就中国现实而言，住房市场化改革产生的积极效应是，城市居民的居住条件得到极大改善，并促成住房经济主动或被动地成为国民经济的主导，维系着“高投资、高增长”的中国经济模式。但衍生的消极影响与危机是，当大量被创造出来的财富投向住房这一固定资产，并使少部分群体享受住房价格过快增长带来的财富快乐时，社会普通人群几乎被长久剥夺了平等参与市场竞争的机会，进而形成的社会阶层对立可能导致社会结构崩塌的风险。

从经济发展模式而言，地产经济在带动短期投资行业的繁荣时，代价是将社会消费能力转为固定且长期化，从而形成投资大、消费低的不平衡格局，这一格局的固化与住房价格上涨带来的强化将严重阻碍中国经济结构转型。近代人类历史上，没有任何国家是依靠“土地投机”与“房价非理性上涨”来完成工业化与城市化的进程，并使民众变得更为富裕，我们必须认识到地产经济与土地财政赋予的繁荣假象于经济而言不可持续，于社会而言更是危机四伏。因此，从发达国家住房政策的经验与教训可知，各国住房政策的差异，最大限度地反映出某个国家对于经济平衡、市场机制和公平价值取向认识的不同，但无论是以公共或社会住房的形式，还是以私人出租管制的形式，政府均须对住房市场加以各种形式的干预，同时谨慎地、限制性地使用金融工具对住房市场进行调节，有效避免金融风险，减少一国财政对房地产行业的依赖。

公共住房政策执行力的高低不仅受到住房政策执行主体、客体、对象、机制、环境等因素的干扰，还与其执行规划力、服从力、公信力、监控力、问责力等多种整合力密切相关，是一项涉及政府、市场与民生的多学科、多层次、多方向、综合性研究课题。由于时间仓促、水平有限，本书难免存在诸多不足，还有不少问题需要持续展开深入细致的研究。例如，居民收入情况及住房需求分析、公共租赁住房占比分析、公共住房社区建设规模研究、房地产开发商参与公共住房建设的可行性分析、公共住房的运营管理研究等。应当看到，现实中住房政策在解决中低收入阶层的住房困难问题时，不免受到各种因素的制约，包括地方政府的财政承受能力、土地资源配置程度、低收入家庭的支付水平等，我们不能单纯地指望作为政策执行主体的政府能在短期内将这些问题一次性解决。这是一项长期而艰巨的任务，只能力求在繁荣房地产市场的同时，最大限度地保障中低收入阶层的住房需求，实现“住有所居”的社会公平目标。

【注释】

[1]袁泓，草家.人居中国成就——联合国人居奖在中国[J].城市开发，2001（1）：4-9.

[2]考持蕾.追求规则公平建设和谐社会[J].中国财政，2006（7）：76.

[3]曾国安，满一兴.如何深化城镇住房保障制度和住房制度改革[J].湘潭大学学报（哲社版），2014（3）：13-16.(www.xing528.com)

[4]金俭.中国住宅法研究[M].北京：法律出版社，2004：74.

[5]田焱，刘文杰.住房补贴政策运行中存在的问题及其对策——以成都市相关数据为例[J].经济体制改革，2010（1）：154-157.

[6]谭羚雁，娄成武.保障性住房政策过程的中央与地方政府关系——政策网络理论的分析与应用[J].公共管理学报，2012（1）：52-63.

[7]郭巍青，江绍文.混合福利视角下的住房政策分析[J].吉林大学社会科学学报，2010（2）：128-134.

[8]程大涛.中国住房政策社会目标及供应体系重构的设想[J].经济学家，2010（12）：50-57.

[9]高培勇.新型城市化背景下的住房保障[M].北京：中国财政经济出版社，2012：25.

[10]Peter Somerville.Nigel Sprigings.Housing and Social Policy：Contemporary Themesand Critical Perspectives[M].London and New York：Taylor＆Francis Group，2005：5.

[11]“两横三纵”，即是指陇海亚欧大陆桥和长江沿线的“两横”，以及沿海、京广和包昆通道沿线的“三纵”。