完善我国房地产市场调控体系的思路

完整的房地产市场调控体系包括调控目标、调控时机、调控内容、调控工具和调控主体。本书参考我国房地产市场调控评价和国外经验借鉴，依据未来中长期我国房地产发展阶段的分析和判断，提出完善我国房地产市场调控体系思路。

1.明确调控目标：防范房价泡沫风险

长久以来我国房地产市场调控一直有两个目标：促进经济增长和控制房价过快上涨，中长期看，我国房地产市场调控目标宜只保持防范房价泡沫风险单一目标，不宜再持续将房地产业作为稳增长的政策工具使用。理由如下：

第一，我国房地产开发投资高增长时期结束，中长期房地产开发投资逐步进入低增长和负增长阶段，房地产开发投资对经济增长的直接贡献率将大幅下降至不足2%，远低于之前大约10%的贡献率，房地产投资作为稳定经济增长的政策工具基础不再存在。

第二，城镇居民住房总量短缺已经解决，未来新增住房需求数量也不再持续增加，房价泡沫破灭的风险上升。美国、日本及我国香港等发生过房地产泡沫危机的国家和地区，泡沫破灭均发生在住房总量短缺问题解决之后，经济增速降档且人口结构红利消失，住房居住需求增长乏力，从而吸收消化房价泡沫能力不足。由于人口结构变化、经济减速等原因，我国中长期新增住房需求将逐步减少，与美国、日本房地产泡沫破灭时期的背景相似。

因此，从中长期我国房地产市场发展的阶段性特征出发，宜将防范房地产泡沫风险作为调控的主要目标，淡化房地产开发投资对稳增长的关注。

2.确定调控时机：过半区域累计房价泡沫指数超过2

从国际比较结果看，实施房地产调控政策越频繁的经济体，房地产市场周期越短、市场波动幅度越大。因此，在以防范泡沫风险为调控主要目标下，不宜实施频繁的房地产市场调控，只有当房价泡沫水平达到危机警戒线时才需要调控，其他正常的市场周期引发的房价波动，可以“听之任之”。

根据前述研究结论，“过半区域累计房价泡沫指数为2”是房价泡沫危机警戒标准，此时多数地区累计房价涨幅超过收入增幅2倍，房地产需求中投机需求超过50%，房价泡沫程度高，该指标持续3年以上超过2时将会引发后续市场深度调整甚至泡沫破灭。因此，一旦过半区域累计房价泡沫指数超过2，就要高度关注市场发展，及时调控房地产投机需求，以防止泡沫水平进一步扩大，可将此作为调控时机标准。

3.确定调控内容：以需求调控为主要内容

理论上，短期调控只能改变需求大小而无法改变供给水平。因为供给能力取决于前一个时期已形成的固定资本、劳动、技术等生产要素，这些生产要素在一定体制环境中的组合，决定了供给水平，所以政府无力在短期内改变供给能力。

房地产市场供给短期无弹性，短期调控也要以需求调控为主导。韩国、日本及我国香港在房地产泡沫时期进行的房地产市场调控，均是以需求调控为主要内容。此时的房地产需求调控，不仅对房地产投机需求进行严格抑制，还实施普遍的房地产需求控制，例如，限制房地产信贷政策、上调物业税率等政策，对所有市场需求均有控制作用。我国房地产市场调控内容也宜以需求调控为主要内容。(www.xing528.com)

4.选择调控工具：注意区分运用长期管理工具和短期调控工具

依据各国住房政策的普遍经验，涉及住房居住属性即民生方面管理的政策工具宜长期化、制度化，短期调控工具主要管控房地产投资品属性过度膨胀，防止房价泡沫风险。

长期管理工具主要包括《房地产管理法》《土地管理法》《住房公积金管理条例》等规章条例，限购政策、住房保障政策、共有产权住房政策、首套购房优惠政策等相关的税收政策和信贷政策、土地供给结构政策等（见表4-2）。长期管理工具相对稳定，不宜因房地产市场形势而变化。尽量保持长期管理工具的稳定，能够给市场中众多分散决策的投资者以相对稳定的市场预期。

短期调控工具主要包括限价、限售等管制政策，土地供应计划，增值税、特别印花税等房屋交易过程中的税收政策，房地产信贷总量、首付比例、利率等信贷政策（见表1-5）。这些政策依据房地产市场形势相机抉择，其中信贷政策在操作空间、及时性和影响面方面具有明显优势，政策效果明显；阶段性调整的房屋交易税收政策是实施房地产短期调控国家常规采用的抑制投机需求政策。

表1-5　房地产市场长期管理工具和短期调控工具的区别

限价、限售、限购等各种管制政策是在现阶段流动性过剩、长效机制缺乏的现状下，迫不得已的政策选择，随着管理手段完善、长效机制建立，管制政策宜逐步退出。

5.明晰调控主体：防风险调控宜由中央政府主导

由于以参与宏观调控为首要任务，我国房地产市场调控一直是自上而下以中央为主进行。自上而下调控的最大优点在于能很好地控制全局，但“一刀切政策”显然不能很好顾及房地产问题属于地方问题的特点。首次明确中央和地方房地产市场调控的职责划分，出现在2010年4月《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》中，明确“稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制”。2014年以来，房地产市场调控提出要坚持因城施策原则。

本书认为，防范风险和住房保障工作都采用因城施策，同样不适合我国房地产市场运行特征，房地产市场系统性风险防范宜以中央政府为主导实施，注重对房地产投资品属性的调控；以地方政府为主导解决本地居民住房问题。

中央政府的管理定位是全国市场，除负责制定房地产相关制度、法规之外，主要负责防范房地产市场系统性风险。一是因为房地产市场只是经济泡沫的载体，房价泡沫风险主要反映的是宏观经济失衡问题，需要宏观调控来管理。二是作为房地产市场调控主要手段的税收政策和信贷政策，政策制定职能均在中央政府手里，地方政府无权进行调整。而且，由于资金具有流动性、逐利性，宜从总需求管理着手，由中央政府出台统一政策进行管理。从英国、日本和韩国房地产市场看，历次调控历程均是以中央政府为主导进行。如果防风险稳房价的调控责任由地方政府承担，现阶段地方政府只能采用各种限制性政策，扭曲市场信号，造成市场寻租行为泛滥，调控效果也不佳。

各地区居民住房问题解决宜以地方政府为主导。我国土地供给掌握在地方政府手中，同时，不同城市资源禀赋不同、发展阶段和城镇化水平不同，表现在人口结构、经济状况、住房水平均不相同，面临的住房问题也不相同，应该有不同的适合本地区的住房供应体系和适应相应需求的管理措施。例如，北京市住房供应体系为“低端有保障、中端有支持、高端有市场”，重庆市住房供应体系为“低端有保障、中端有市场、高端有调控”，两个城市的住房供应体系显然不同。北京市自2010年开始实行五年限购的需求管控政策，重庆市则采用对外来购房者征收房产税政策。因此，各地区居民住房问题应由地方政府来主导，中央政府不宜越俎代庖，在没有重大房地产市场风险情况下，一般不宜直接干预地方管理政策。