中国推动全球发展议程：机遇与挑战并存

对中国而言，以发展问题作为统领全局的枢纽，通过推动全球发展议程，参与、影响乃至塑造全球经济治理的演进，是一项无可回避的战略任务，不过完成这一任务绝非轻而易举。联合国贸发会议在诸多全球性议题领域与中国有着相似或相近的理念。有鉴于此，中国若以全球发展议程为主轴与之展开合作，或许是相得益彰、事半功倍的可行途径。当然，其间也存在若干值得重视和需要认真应对的挑战。

全球发展议程所涉及的许多核心议题，如国际金融机构改革、发展融资、增长模式转变、可持续发展、气候变迁等，对南北双方有着非对称甚至截然相反的影响，其所引致的损益变动在发达国家和发展中国家可能相去甚远，因此引发了双方在目标设定、责任分担等方面的争论甚至对立。与此同时，国际政治经济体系的深层结构正在经历或许是第二次世界大战结束以来最为深刻的变迁。发展中国家要求全球经济治理机制更加公平地反映其利益，提供更充分的发展空间。^[17]这些诉求集中体现为与全球发展议程相关的各项主张。南北之间围绕发展问题的互动，将是未来相当一段时期内全球经济治理的主轴。

在此情形下，中国作为发展中国家和新兴大国的双重身份，既可使其成为南北双方之间的桥梁，也可能使其同时遭受两方面的压力。随着中国经济能力的持续提升，发达国家和发展中国家都希望它能在维持全球经济可持续发展方面承担更多责任。^[18]外部世界日益增多的期待甚至要求，再加上中国国际地位的显著提升，可能会导致某些误解，即中国应当凭借一己之力，为实现某些崇高目标而推动全球范围内落后国家的发展。否定过于理想化的解读，并不意味着中国在参与发展议程中仅仅以利益为导向而罔顾道义，而是说在国际发展进程中，纯粹的利他之举既不可行亦不可取。国际体系中的自我与他者之别，乃是社会意义上的客观事实。无视这一事实，就不可能制定出行之有效的战略和政策。唯有以“互利共赢”为基本判据，探究有利于己亦有利于人的做法，才是现实可行之道。^[19]当然，做到这一点绝非易事。如何提出能够被国际社会广泛认可、接受的议程与规则，加强在国际事务上的领导力，正是中国长期面临的能力建设任务。^[20]

对中国而言，如果能够以新兴发展中大国的身份，在南北互动之间起到协调、沟通的作用，不必深度卷入具体的利益之争，自然是较为理想且易于应对的状况。然而涉及南北双方激烈争执甚至对立冲突的议题或场景时，中国很可能无法保持超然的姿态，而必须根据自身在相关议题上的根本利益，准确及时地作出自我定位，选择应对策略。

总体而言，中国在推进全球发展议程中面临着较为复杂的局面，其间机遇与挑战并存。就国际发展的现状及趋势来看，有利的一面是发展问题在全球议程中的重要性日益得到整个国际社会的认同；^[21]随着新自由主义失去其在全球经济治理中的主导地位，以及发展中国家实力和地位的提升，国际社会对发展议题愈加关注；这也是后危机时代的大势所趋。^[22]发展中国家已开始联合起来，就全球经贸重大议题及相关规则，表明自己的共同立场与主张，公开抗衡发达国家的特权或不合理要求。^[23]在此情形下，中国推进全球发展议程顺应了整个发展中世界的集体诉求，可谓得道多助。不利的一面是，以美国为代表的发达国家在议程设定、议题处理等方面仍然把持着更多的发言权和影响力，^[24]试图依照自身的利益和偏好塑造发展中国家包括中国在国际体系内的形象，将后者纳入发达国家主导的国际秩序。正如陈安教授所言，当代国际社会的基本现实，仍是战略上的“南弱北强”和“南多北寡”。^[25]当前的国际经济秩序及规则反映了北方国家的既得利益：多哈回合谈判陷入僵局、发展援助在短暂增加后停滞不前、知识产权机制进展缓慢，^[26]凡此种种，无不与此有关。这也正是中国推进全球发展议程面临的最主要挑战和阻力。

就中国在国际发展中的地位和自身条件来看，同样可谓利弊互现。在战略资源方面，中国可用于推动全球发展议程的资源有其强项，亦有弱点。从前者来看，中国业已取得的发展成就佐证了其引领发展议程的能力；中国经济实力的持续稳定提升，则是保障其运用各项举措、促成南南合作与共同繁荣的物质基础。从后者来看，中国的大国身份已使其在多项议题领域遭受来自发达国家的责任要求和日益明显的压力。这就意味着中国在运用其资源推进全球发展议程时，应有所侧重和取舍，尽可能争取志同道合的力量，依靠集体行动应对全球性挑战。^[27]

面临上述挑战，中国或许可以从理念重塑、机制改革、议题选择等三方面作出应对。

一是在理念重塑方面，中国应当着眼于发展中国家的脆弱性，致力提倡以发展作为统领全局的观念，指引国际经济体系内各项议题的走向与规则的改进。国际经济交往中的规则，在很大程度上决定着各行为体的损益得失。由于全球经济的非对称相互依存，发展中国家处于明显的弱势地位。因此，中国推进全球发展议程的核心战略之一，就是促成更有利于发展中国家的规则在国际范围内广为传播。这些规范及规则应当更加强调发展中国家的自主性和发展空间，^[28]强调国家构建乃是发展中国家受益于全球化的必要和前提条件。(www.xing528.com)

二是在机制改革方面，中国必须在联合国机构与布雷顿森林机构之间取得平衡，促成各类国际经济组织在发展议题上的合力。中国推进全球发展议程的核心战略之一，即在于引领和促成不同国际经济机制之间的协调与互补。联合国机构与IMF、世界银行、WTO都拥有全球经济治理的部分职能和相应资源，这在一定程度上导致功能的重叠甚至冲突。^[29]对此，中国应维护联合国在国际发展合作中的核心作用；与此同时，加强与G20、布雷顿森林机构等国际组织的联系，确保不同机构支持国际发展的目标和活动相辅相成。另外，设法提升包括中国在内的发展中国家在主要国际经济组织中的代表性和发言权，亦是机制改革成功的一个关键环节。^[30]

三是在议题选择方面，中国应将全球发展议题的公共产品属性与该议题对自身国家利益的意义结合起来加以考虑。具体而言，中国应当将重心集中于那些外部性强、需要全球协调且中国拥有较多影响力及资源的领域，在多边框架内推动国际经济环境之改善。需要注意的是，对于发达国家来说，如果出于自身利益考虑，许多发展议题可能并不值得投入太多关注。事实上，当前的主流发展议题大多不涉及北方的核心利益——例如减贫，但是对发展中国家而言却利害攸关。另外一些同样重要的议题，如科技、跨国公司等，由于长期遭到北方国家的刻意回避而未能进入国际发展议程。^[31]正如有些学者所指出的，虽然国际发展始终处在变化之中，但就其终极意义而言，国际发展仍然是一种政治进程，而不是技术进程。^[32]这一判断或有进一步商榷的余地，但它也提醒了我们：与单纯的技术性问题不同，政治进程意味着价值的权威性分配，^[33]因而通常会涉及利益或资源的争夺。有鉴于此，中国必须对发展领域的既存议题和潜在议题作出以利益为基础的清晰判断，进而决定对它们的态度和举措。

在参与全球发展治理的进程中，把握以下几个关键点，对中国来说可能是至关重要的。

首先，中国必须提出全球发展议程的清晰构想，推动发展议题成为国际议程的核心事务。为此，中国需要明确自身理念与其他主要国际行为体的异同，尽可能寻求和创造更多的利益汇合点，为自身争取“同道”和“臂助”。随着发展中国家在国际体系内整体实力的提升，全球发展议程的设定与实践将成为各国争夺、竞争、合作的新目标。发展议程是全球治理的重要组成部分，而只有在发展中国家相信后者并非仅仅对发达国家有利，而且同样有利于自身之时，相应的国际机制才可能得以构建。^[34]

其次，中国应当把握权利与义务的平衡，坚持“共同但有区别的责任”原则；在不同的议题领域，视具体情况分别采取或坚定或灵活的立场。现行国际经济秩序是由发达国家主导创建的，在许多方面忽视甚至损害了发展中国家的正当权益，中国应当引导其作出调整。与此同时，中国也要谨防开放的国际经济秩序受贸易保护主义等保守思潮影响而遭逆转。与发展中国家深化友好合作是中国参与全球经济治理的立身之基，但也必须关注和妥善应对中国在全球生产分工体系中与其他发展中国家的竞争甚至摩擦。^[35]在这一方面，较为可行的解决方案可能还是加快国内经济结构的调整优化，实现自身在全球分工价值链的向上移动。

最后，中国必须在推动全球发展议程的同时，高度重视本国的政策自主性与发展空间。全球经济治理机制必须在开放的国际经济体系与充分的国内自主性之间保持一种微妙的平衡或折中，各国有权根据自身对不同目标的权衡而作出优先排序。具体到广大发展中国家来说，参与全球经济治理必须以国内社会经济的稳定和发展为必要前提。^[36]对此，中国应推动主要国际经济组织和机制作出必要改革和调整，以反映发展中国家的这一根本诉求。如何在与主要国际经济组织互动的过程中，使其更有效地呼应、实现发展中世界之需求，是中国面临的重大课题。

新千年以来全球性多重危机的产生、全球化进程中悬而未决以及正在出现的各种挑战，为联合国贸发会议提供了作出更大贡献的契机。国际政治经济格局的深刻变迁，在凸显当前全球经济治理架构之弊端与缺陷的同时，也为贸发会议的重振与复兴创造了难得的机遇。2014年既是贸发会议创立50周年，也是G77成立50周年。作为发展中国家的代表，G77和中国与贸发会议在许多方面有着紧密的联系和一致的观点。包括中国在内的南方崛起，需要贸发会议等联合国机构在国际经济事务中发挥更大作用；而贸发会议的重振与复兴，也离不开中国等新兴大国的有力支持。对中国来说，在关注布雷顿森林机构改革的同时，以切实有效的举措增强贸发会议作用，可能是更具建设性意义的有益之举。构建中国与贸发会议之间的良性互动，正当其时。