解决产业结构升级的难点

1949年后，我们以苏联的模式为样板，逐渐建立了一套高度集权的计划经济体制，在价格和竞争的作用下使资源得到优化配置，效率得到提高，产业结构得到优化的机制没有了，取而代之的是国家控制要素资源，制定产品的价格，根据自身的发展战略和目标来制定计划，配置资源，发展产业。中华人民共和国成立后我们长期实行优先发展重工业的发展战略，由于我们当时所处的那种国际形势以及所具有的意识形态决定的。但是实行这样的发展战略又必须人为地压低资金等要素的价格，扭曲市场经济的机制，以投入大量资源发展这些我们当时并不具有比较优势的资本密集型产业。这种违反比较优势的发展战略注定是没有效率和效益的，这些产业是没有自生能力的，因而必然会出现严重的产业结构问题。同时，计划经济的体制下，发展经济缺少了有效的激励和信息机制，也使经济发展无法顺应市场的需求，国家选择的产业发展方面总是错误的，因而也必然会出现产业结构的问题。在那一时期，我们总是优先地投入资源发展钢铁、机械等重工业，而这些行业由于与市场的有效需求脱节，因而总是会出现大量的过剩，成为“长线产品”，而在原材料行业方面却投入严重不足，或者因为价格严重不合理，生产严重不足，成为所谓的“短线产品”，产业结构存在着严重的不合理。在许多消费性领域，更是存在投入不足的问题，产品严重短缺，人们需要凭票证购买。产业结构的问题的持续存在和严重恶化，屡次使国民经济发展陷入危机，我们不得不屡次对之进行调整。但是每次调整过后，由于这种体制性的根源没有改变，发展战略也没有改变，总是不能从根本上解决问题。

1979年后，我们开始实行以市场为取向的改革，开始引入市场竞争的机制，使企业有了自身利益的激励和约束机制，开始面向市场进行生产，产需开始结合起来，在市场价格的引导下，把资源配置到有需求有效益的部门，从而使经济结构有所优化升级，一些过去薄弱的行业像生活服务和轻工产品等，以及一些新兴的行业像现代服务业和高科技行业等发展了起来，而一些过剩的缺少需求和效益的“长线产品”短了下去。正是有了这种产业结构的优化升级，使我们的经济效率不断得到提高，经济社会也快速发展起来，人们的生活水平得到了很大的改善。然而，由于我们的市场机制还很不完善，由于我们的政府还控制着大量的要素资源和对经济活动进行大量的干预，市场机制的作用还不能很好地发挥出来，以有效地调节供求关系和产业结构，我们的产业结构问题还一直存在着。具体地说，产业结构的优化升级存在以下几个方面的障碍：

1.市场机制不完善。我们的许多要素资源还是由政府控制着，像土地、资金以及水、电、煤、气、石油等资源性的产品至今尚未实现有效的市场化。政府控制了这些要素资源，人为地压低要素资源的价格后，就可以把其投入到其优先发展却未必符合市场需求和具有经济效益的领域，从而使这些行业过度地发展起来，产生严重的产能过剩。同时，政府对经济活动还实行各种的管制，存在各种的行政许可和行政审批，从而导致严重的行业垄断，人们能否进入要看是否符合政府的意志，而不是看是否具有市场的需求。然而，由于政府由于利益激励、风险约束以及信息机制的缺乏，政府选择的产业方向和投资项目往往是错误的和没有效率的，从而导致了资源的错配，导致产业结构的不合理。同时，由于政府控制了价格，使价格无法反映供求关系的变化以及资源的稀缺性，无法及时准确地传递出市场的信号，使资源无法得到优化的配置，使不具有市场竞争优势的产业过度地发展起来了，而许多具有市场竞争优势的行业却发展严重不足。同时，在这种僵化的价格管理体制下，能源、原材料和交通运输等这些基础性产品价格政府容易实行管制，而种类繁多的日用消费品却无法限价，因价高利大而盲目发展，从而使我们的产业结构出现恶化，即许多加工制造业过度地发展，而能源、原材料和交通运输等基础性的行业却发展严重不足，成为长期以来国民经济发展的瓶颈因素。

2.财税体制不合理。在80年代，我们实行财政逐级“包干”的制度。地方为了增加财政收入，竞相扩大加工工业的投资。这种财政包干制度不仅加剧地方和企业的投资热，而且破坏我们的产业政策，使长线产品变得越来越长，短线产品变得越来越短，产生一种反向调节的作用。税收本应是调节产业结构的重要杠杆，国家对需要限制的产业和产品征收重税，对需要鼓励的产业和产品减税或免税，但是这必须由中央征税才能发挥作用。在财政包干制度下，绝大部分税款由地方征收，按一定比例上缴中央，税率越高，地方的财政收入就越多，本想限制生产反而变成了鼓励生产；反之，中央减税免税的产业和产品，由于地方的财政收入很少，反而不愿意积极生产。这促使各地争相生产税高利大的产品，产烟叶的地区争办小纸烟厂，产羊毛的地区争办小毛纺厂等，用高档的原料制造低档产品，使设备和技术先进的大厂因缺乏原料而被迫减产，经济效益严重下降。当时实行这种财政包干制度有利于调动地方以及企业的积极性，甚至也有利于市场机制的形成（因为它们有了自身的利益追求，就要求在价格、投资和流通等领域实行更加灵活的政策，从而获得更大的发展空间），对于那一时期经济的快速发展是功不可没的。但是其弊端也是十分明显的，表现在使全国统一的市场无法形成，地方保护主义和重复建设的现象十分严重，从而使资源受到很大的浪费，产业结构变得十分不合理。1994年我们进行了分税制的改革，使这一情况得到了很大的改观，使全国统一的市场开始形成，资源得到优化配置，经济效率得到提高，产业结构得到优化升级，但是税制的问题仍然存在着，影响了产业结构的进一步优化升级。

3.国有企业改革的滞后。由于国有企业没有明确的所有者，缺乏有效的市场信息机制和利益的激励与约束机制，因此难以有效地面对市场的需求，难以在市场经济的体制下进行有效的投资，难以灵活地调整自己的产业和产品结构。这种决定了国有企业只能存在于要求完成公共产品的生产，要求生产自然垄断领域以及关系到国家安全和战略发展方向的领域，而不是在竞争性的直接面向市场的领域。然而，我们的国有企业却广泛地分布在竞争性的行业。同时，我们仍然未能通过改革建立起有效的国有企业经营管理机制，1993年就提出来的建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的目标至今没有实现。由于改革没有到位，国有企业进行大量无效和低投资的弊病无法得到消除，从而使资源无法得到优化配置，产业结构无法实现合理化。那些产能严重过剩的行业，大都是国有企业大量分布和占主导地位的行业；那些高新技术行业，国有企业由于缺乏相应的创新意识、创新能力和创新机制而难以有效地发展起来。(www.xing528.com)

4.民营企业的发展受到限制。民营企业产权明晰，具有很强的市场信息机制和利益的激励与约束机制，因此可以有效地面对市场的需求，可以在市场经济的体制下进行有效的投资，可以不断地调整自己的产业和产品结构。它们的存在和发展对于我们经济社会的发展，对于市场经济体制的建立，对于产业结构的优化和升级，都起到了巨大的推动作用。改革开放后我们原先那些十分短缺的轻工消费品领域，之所以很快就变得不再短缺，就是因为这些领域往往是国有企业顾及不到的，允许民营企业的进入，从而迅速地发展起来。我们许多新成长起来的行业，也大都是一些民营企业家凭借敏锐的眼光以及创新的才能，使其发展了起来，从而使我们的产业结构得到了优化，经济效率得到了提高。然而，民营企业的地位和作用还没有得到充分的认识，在发展过程中还受到许多的限制和障碍，表现为很多行业无法进入、要素资源难以获得、税费负担很重等等，从而使民营企业无法更好地发展起来，无法在产业结构的优化升级过程中更好地发挥作用。虽然政府不断地出台鼓励和支持民营企业发展的政策文件，但是它们大都没有得到落实，民营企业发展仍然面临许多玻璃门、弹簧门和旋转门的现象。当经济出现过热或者产能过剩严重时，在政府实施的宏观调控中，受到限制的往往是民营企业。当经济出现下行和出现通货紧缩时，在政府实施的经济刺激计划中，受到政策优惠的又往往是国有企业，政府的大量投资还会对民营企业产生“挤出效应”，产生了国进民退现象。

5.金融体系存在缺陷。货币是商品交换的媒介，金融在现代的经济体系中处于一种核心的地位，只有金融体系健全起来了，社会资源才能有效地流动起来，才能在流动中得到优化的配置。然而，我们的金融体系却是很不完善的。在银行方面，我们的银行长期以来并不是一种商业性的金融机构，而是成为政府财政的出纳机构，服务于国家按照指令性计划配置资源的需要。改革开放后，我们开始恢复银行的商业性质，在这一领域逐渐引入了市场机制，但是至今市场化的任务仍然没有完成。首先，银行尚未成为真正的市场主体，不是所有者明确、直接面对市场、建立起规范的公司治理结构的现代银行，而是各种的国有银行，经营活动要受到政府意志的左右，缺乏有效的利益激励和约束机制，致使大量的贷款流向那些缺少效益的国有企业和那些产能过剩的行业，而那些有效益的民营企业和有市场需求的行业却难以得到贷款，或者只能求助于利息高昂的民间借贷，从而使产业结构无法变得合理起来。学者钟宁桦经过研究发现，2009年之后国有企业的负债率要比私营企业平均高出6%；2013年更是达到了8%，这反映出我们国有银行的贷款方向明显偏向国有企业。其次，长期以来银行的利率是政府制定的，从而使价格无法反映资源的稀缺性，使资源得到了节约利用和优化配置。从资本市场看，我们的资本市场也主要是为国有企业服务的，是要为实现国家的发展战略服务的，上市指标要向国有企业倾斜，向政府指定的领域倾斜，而那些真正具有市场需求和经济效益的民营企业和新兴的行业却很难得到，这样就使产业结构变得不合理。

6.政府职能的转变没有到位。我们的政府在经济发展中所起的作用是很大的，对地方经济的发展往往有自己的判断，有自己的目标，也有自己的利益，因此制定出各种的产业政策，然后投入各种的社会资源，对企业进行各种的补贴。但是由于政府缺少相应的市场信息机制，也没有相应的利益和风险约束机制，因此很难有效地制定和实施产业政策，总是加重了产能过剩，使产业结构变得更加不合理。以前我们实行优先发展重工业的战略，虽然也取得了一定的效果，使我们的国力得到了增强，初步建立起了工业体系，但是这种发展战略违背了比较优势原理，扭曲了市场经济机制，必然要带来经济上的低效率，总体上是不成功的。改革开放后，我们在一定程度上放弃了这一发展战略，但是赶超的思想仍然存在着，政府仍然习惯于对经济发展进行规划，制定出各种的产业政策，从而加重了产业结构的不合理。同时，政府在直接从事经济活动方面投入过多了，而在维护市场秩序、保护人们的产权、提供各种公共产品方面的投入就会变得不足，而这些对于为企业创造一个良好的发展环境，进行经济技术的创新，实现产业结构的优化升级而言是必不可少的。这种现象从我们政府财政投放的方向就可以看出来。从1978年以来，在我国的财政支出结构中，经济建设支出长期占据最大的比例，这在世界上是十分少有的。1982年经济建设支出比例为54.9%，此后持续下降，2006年为26.5%，但此后又开始上升，2011年达到36%。政府的过度投资一方面对民间投资产生了“挤出效应”，另一方面政府在履行公共服务职能方面的缺失，使得民营企业的发展环境变得十分不好。双重因素的叠加，使得产业结构的问题变得更加突出。