我国社会救助：现实困境与发展路径

传统社会救助在救助理念、目标定位、价值选择、救助方式、救助内容、救助对象、救助主体以及救助过程监控与管理中存在的问题广受诟病，如救助理念消极、[32]保障水平偏低、制度碎片化问题和社会救助管理体制不健全、[33]家庭经济调查存在弄虚作假、开假证明现象、社会救助立法薄弱、社会救助信息共享机制不健全等，本书将重点对社会救助的如下维度存在的局限来展开讨论。

第一，救助理念的消极性。虽然我国政府致力于谋求最大限度地缓解贫困人口之生存危机，但包括最低生活保障、专项救助以及临时救助等在内的整个社会救助体系，无一例外采用的是单向、被动、事后补救性的救助模式。当人们因不可抗力陷入贫困或绝境，基本生存无法维系时，由贫困个人或家庭遵循相关规定和程序，经严格审批后，才能获得救助并缓解生存危机与保障基本生活。这种自上而下的、单向的、事后补救性的社会救助，将救助者视为失能个体，忽略其能动性和内在潜力，是一种消极的社会救助，难以实现从救助到自助助人的转变。

第二，救助目标的生存性。西方国家社会救助致力于三大目标的达成：一是确保最低收入以避免贫困；二是采用社会整合预防社会排斥和边缘化；三是受助者自助。[34]目前，我国社会救助目标更多地局限在第一个目标上，注重对弱势群体的社会救助，确保社会弱势群体的基本生存需要，而忽视在大福利背景下，对社会弱势群体发展性需求的满足和保障，与此同时，这种注重社会救助而忽视社会保护的救助目标，也无法适应当前风险背景下的人们不确定的多元化需求。

第三，救助方式的外援性。学者钱宁基于沃勒斯坦关于发展的两大内涵“生物有机体的生长过程与算数法则意义上之‘更多’”，提出内源性发展（endogenous development）与外源性发展（non-endogenous development）的概念。前者可看作是根植于有机体内部需求与可能的发展，后者则将发展视作单纯的累积，是基于发展主义的主张，“使发展脱离了民族和社区的文化脉络，变成无根之木和无源之水，完全依赖于外部的知识、文化与资源的过程”。[35]基于对这两个概念的理解，笔者所言的我国社会救助方式的外援性，主要指的是在对贫困弱势群体的社会救助与扶贫治理工作中，单纯依靠外部的知识、文化、技术、资金、政策等进行的贫困救助计划，实乃“授人以鱼”的“输血式”扶贫救助，忽略了贫困群体及其社区本身存在的资源及其自身能力建设，特别是对文化资源的充分挖掘与利用，这种基于发展主义视域下的外援性的发展与救助策略与思路，易于陷入贫困—扶贫—脱贫—返贫恶性循环之怪圈。

第四，救助范围的狭隘性。长期以来我国社会救助带有极强的“选择性”色彩，瞄准绝对贫困，覆盖面较小。然而伴随我国经济水平的不断提高与反贫困工作的持续推进，贫困主体结构与贫困状况已然出现新变化，即相对贫困取代绝对贫困，温饱不再成为问题，贫困群体需求实现了从追求基本生存需要到维持相对体面生活的需要的转变，意味着逐渐扩大救助范围及其标准是适应这一变化的必然要求。加之我国市场经济取得的硕果，实现救助的“选择性”向“普遍性”过渡成为制度发展的必然趋势。(www.xing528.com)

第五，救助内容的物质性。虽然《社会救助暂行办法》明文规定社会救助之内容包括物质帮助与服务，但实质上我国社会救助仍是以实物与货币为主要内容的物质性救助，对于“服务”则体现不足。然而致贫因素的复杂性，包括社会排斥、权利剥夺、人力资本低下、可行能力的短缺、机会缺失、社会参与不足、资产匮乏、贫穷文化等注定了物质性救助对某些贫困群体和地区可能会“失能”，甚至会助长贫困群体的福利依赖，违背社会救助制度设计的初衷。

第六，救助主体的单一性。自20世纪80年代福利多元主义的兴起以来，学界对社会救助、社会福利提供主体的探讨就此起彼伏，已达成基本共识，即强调政府、市场、非政府组织、社区、家庭等多元主体共同参与社会福利供给。但我国社会救助制度长期依靠政府资源的供给，社会力量诸如社会组织、社区、家庭等主体的参与不足，这从《社会救助暂行办法》中尤其强调社会力量参与即可得到佐证。[36]

第七，救助权利与责任的对立性。我国社会救助制度在设计之初，旨在国家确保社会的稳定，保障困难人群的基本生活，维系国家及民族的长治久安，即现代国家的基本职能，正是这一初衷，就注定了国家在承担对困难群体社会救助层面的主体责任。同时，公众与国家在对社会福利的责任分担中一直存在着矛盾。这一实际使公民与国家对社会福利获取与提供产生了张力。这也是各国社会福利政策尤其需要关注与解决的一个平衡着力点。

第八，救助体系的城乡二元分割。我国社会救助制度深受城乡二元分割社会结构之影响，制度二元化色彩浓厚，特别是在教育救助方面深受城乡二元结构影响，个别地区城乡社会救助水平差距巨大，故我国社会救助未来发展仍将聚焦于对城乡社会结构之消解，实现城乡救助体系的一体化迫在眉睫。