政府应正当干预土地行为

近现代以来，各国政府对土地利用的干预不断加强。自1949年《德国基本法》规定了土地私有权的社会义务起，私人土地所有权在现代福利国家受到越来越多国家公权力的干预。与此同时，有关土地公权力的规范行使和私人土地权利的保护方面的法律也日益完善。这主要表现在有关土地征收等方面的法律规定。可以说，怎样更好地平衡国家的土地管制权力和对私人土地权利的保护是这些国家土地制度完善的重点。当然，在一些欧洲国家和地区，如苏格兰，出于历史原因，土地所有权仍然集中在少数主体手中。根据最新的研究数据，在苏格兰，50％的私有土地掌控在432个土地所有人手中。鉴于在苏格兰只有不到10％的土地是公有的，这432个土地所有人也就控制了整个苏格兰将近一半的土地。土地资源占有的严重失衡以及日趋明显的贫富差距是推动苏格兰社区土地所有权改革的主要原因。通过赋予社区主体在私有土地权利人出售土地时的优先购买权，为社区获取所需的土地资源进行可持续发展提供了前提条件。社区土地所有权的建立和巩固也有助于苏格兰土地资源的平等占有，有助于更多苏格兰人享有土地开发利用的收益（李林林，2016）。这在一定程度上也体现了苏格兰政府对现有的土地分配格局和资源利用情况的积极干预和调整。值得注意的是，国家对土地利用的积极干预是趋势，但这种干预必须符合比例原则，即必须是适当的、必要的，而且干预后带来的利益要大于给相关土地权利人带来的损失。

二战后，随着国家宏观经济管理职能的加强，各国政府开始对本国土地的利用加强了干预。私人土地所有权的绝对性已然丧失。在部分发达国家如西欧和美国，在承认土地私有的基础上，侧重建立基于一系列法律法规的土地管制体系。如美国的土地管制制度包括三个部分：土地规划、土地征用和农地用途管制。从1916年纽约市发布全美第一部都市规划法开始，美国的土地规划法律体系不断细化和完善。20世纪90年代中期以来，美国通过土地分区法规定每个地区的土地使用类型、范围及其规章，地面建筑的地点、高度和体积，停车场的要求，每块地开发的程度，并配有分区图。详尽的土地规划体系的建立一方面限制了政府土地征收权的滥用，另一方面也为政府征收权的行使提供了法律依据。只要是政府用于公共目的的征地，并且以适当的市场价格给予原土地所有者以补偿，土地征收就是不可抗拒的。同时，鉴于农地在保障国家粮食安全、维持地方生态平衡以及防止气候变化方面的重要功能，几乎所有国家都对农地的用途进行管制。农业用地未经许可，不得改为非农业用途。荷兰的空间规划系统，包括土地分区规划，也在规范各类土地的利用和管理方面发挥了重要作用。

在私人土地所有权确立后的早期，由于继承（主要指实行诸子均分制）、买卖，或者在公地分配过程中贯彻平等原则等导致的土地不断细碎化，极大地影响了土地经营的效率和产出。这在客观上产生了对土地规模集中经营的需要。在土地资源丰富的国家，如美国，规模经营的实现是在建国初期把公地处理给私人的过程中完成的，加上从1865年南北战争结束以后长达190多年的和平环境，使美国家庭农场不仅保持了原有规模而且能不断扩张和发展。在土地资源紧缺的国家，如荷兰，则主要是通过不断完善土地整理的实践和立法来实现的。从20世纪初期最早的土地整理政策和第一部土地整理法律的制定和颁布开始，到21世纪初将近80年的时间里，荷兰的土地整理实践对现有的高效农地经营格局的形成发挥了关键作用。在其他欧洲国家，如德国、奥地利、丹麦、比利时、法国等，土地整理的相关实践和立法也很发达。在1947年印度独立后，几乎所有的邦都通过法律，企图通过合并小块土地来实现土地规模经营。在旁遮普邦、哈亚纳邦等，法律规定对小块土地进行强制性合并，而在其他邦土地合并是自愿的。从结果看，土地合并计划只在强制实行的邦获得成功，部分解决了土地过于分散经营的问题。(www.xing528.com)

从各国的发展趋势看，针对土地经济规律和一般商品经济完全不同的特点，国家对土地财产的干预都在不断强化。如国家对土地所有权的限制、对土地直接使用的限制、对土地取得的限制、对私有土地面积最高额的限制、对无主土地推定公有的规定，以及对土地使用、交易的各种具体限制等，都在不断强化。近半个世纪以来，英、法、德等国把土地政策的核心放在不让土地成为私有财产上，即逐步实现土地公有制。对于仍存在的私有土地，采用限制财产权（即私权）的办法，把力量集中用在合理利用的公权方面，逐渐向土地社会化的方向诱导，所以这些国家的土地政策是比较成功的，没有出现过像日本那样的土地泡沫事态。地价基本稳定，上涨率不高。由于惜卖、居奇、炒地皮、多占不用、隐形市场等歪风得到扼制，靠占用土地牟取暴利的行为就没有市场，土地合理利用和资源优化配置得到了较好的实现（李玉峰，2002）。