危险化学品事故应急预案优化方案

应急预案，又名“预防和应急处理预案”、“应急处理预案”、“应急计划”或“应急救援预案”，是事先针对可能发生的事故（件）或灾害进行预测，而预先制定的应急与救援行动，以及降低事故损失的有关救援措施、计划或方案。

安全生产事故应急预案为预防、预测和应急处理事故而预先制定的对策方案。它有三个方面的含义：

（1）事故预防。通过危险辨识、事故后果分析，采用技术和管理手段降低事故发生的可能性，且使可能发生的事故控制在局部，防止事故蔓延。

（2）应急处理。一旦发生事故，有应急处理程序和方法，能快速反应处理故障，或将事故消除在萌芽状态。

（3）抢险救援。采用预定现场抢险和抢救的方式，控制或减少事故造成的损失。

（一）应急预案的分类

应急预案从功能与目标上可以划分为三种类型：综合预案、专项预案、现场处置方案。

一般来说，综合预案是总体、全面的预案，以场外指挥与集中指挥为主，侧重在应急救援活动的组织协调。一般大型企业或行业集团，下属很多分公司，比较适于编制这类预案，可以做到统一指挥和资源的最大利用。

专项预案主要针对某种特有和具体的事故灾难风险（灾害种类），如地震、重大工业事故、流域重大水体污染事故等，采取综合性与专业性的减灾、防灾、救灾和灾后恢复行动。

现场预案则是以现场设施或活动为具体目标所制定和实施的应急预案，如针对某一重大工业危险源、特大工程项目的施工现场或拟组织的一项大规模公众集聚活动。现场预案编制要有针对性，内容具体、细致、严密。

（二）应急预案的基本结构与内容

应急救援是为预防、控制和消除事故对人类生命和财产的突发重大事故灾害所采取的反应救援行动。应急预案则是开展应急救援行动的行动计划和实施指南，实际上是一个透明和标准化的反应程序，应该有系统完整设计、标准化的文本文件、行之有效的操作程序和持续改进的运行机制，使应急救援活动能按照预先周密的计划和最有效的实施步骤有条不紊地进行。这些计划和步骤是快速响应和应急救援的基本保证。

1.基本编制结构

安全生产事故应急预案可以按“1+4”预案编制结构进行编制（见图4-6），即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险管理、标准操作程序和支持附件构成。该预案基本结构不仅使预案本身结构清晰，而且保证了各种类型预案之间的协调性和一致性。

图4-6　应急预案的基本结构

1）基本预案

基本预案也称“领导预案”，是应急反应组织结构和政策方针的综述，还包括应急行动的总体思路和法律依据，指定和确认各部门在应急预案中的责任与行动内容。其主要内容包括最高行政领导承诺、发布令、基本方针政策、主要分工职责、任务与目标、基本应急程序等。基本预案一般是对公众发布的文件。《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家安全生产事故灾难应急预案》就是我国应对突发公共安全事件和生产事故的基本预案。

基本预案可以使政府和企业高层领导能从总体上把握本行政区域或行业系统针对突发事故应急的有关情况，了解应急准备状况，同时也为制定其他应急预案（如标准化操作程序、应急功能设置等）提供框架和指导。

2）应急功能设置

应急功能是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务而编写的计划。它着眼于针对突发事故响应时所要实施的紧急任务。由于应急功能是围绕应急行动的，因此它们的主要对象是那些任务执行机构。针对每一应急功能，应明确其针对的形势、目标、负责机构和支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。应急预案中包含的功能设置的数量和类型因地方差异会有所不同，主要取决于所针对潜在重大事故危险类型，以及应急的组织方式和运行机制等具体情况。应紧紧围绕应急工作中主要功能编制，明确执行该预案的各部门和负责人的具体任务。

应急功能设置分预案中要明确从应急准备到应急恢复全过程每一个应急活动中各相关部门应承担的责任和目标，每个单位的应急功能要以分类条目和单位-功能矩阵表来表示，还要以部门之间签署的协议书来具体落实。

应急需要多少功能？一般来说，因风险的水平和可能导致的事故类型而不同，但作为一般意义上应具有一些基本应急功能，其核心的功能包括：接警与通知、指挥与控制、警报与紧急公告、通信、事态监测与评估、警戒与治安、人群疏散、人群安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防与抢险、泄漏物控制、现场恢复等。这里应明确每一个应急功能所对应的职责部门和目标。

3）特殊风险分预案

特殊风险管理是主要针对具体突发和后果严重的特殊危险事故或突发事件及特殊条件下的事故应急响应而制定的指导程序。特殊风险管理具体内容根据不同事故或事件情况设定的，通常包括基本应急程序的行动内容外，还应包括特殊事故或事件的特殊应急行动，它是前两部分的重要补充。

特殊风险分预案是在公共安全风险评价的基础上，进行可信不利场景的危险分析，提出其中若干类不可接受风险。根据风险的特点，针对每一特殊风险中的应急活动，分别划分相关部门的主要负责、协助支持和有限介入三类具体的职责。不同企业和不同行业的风险不同，事故类型也不同，应针对其不同的特殊风险水平来制定相应的特殊风险管理内容。对于危险化学品道路运输事故中的危险性较大、影响程度较严重的场景，如剧毒化学品的泄漏、核事故等，需要制定特殊的风险处置预案。

4）应急标准化操作程序

标准化操作程序（Standard Operation Procedures，SOPs）是对“基本预案”的具体扩充，说明各项应急功能的实施细节，其程序中的应急功能与“应急功能设置”部分协调一致，其应急任务符合“特殊风险管理”的内容和要求，并对“特殊风险”的应急流程和管理进一步细化。同时，SOPs内涉及的一些具体技术资料信息等可以在“支持附件”部分查找，以供参考。由此可见，应急预案的以上各部分相互联系、相互作用、相互补充，构成了一个有机整体，SOPs是城市或企业的综合预案中不可缺少的最具可操作性的部分，是应急活动不同阶段如何具体实施的关键指导文件。

应急标准化操作程序主要是针对每一个应急活动执行部门，在进行某几项或某一项具体应急活动时所规定的操作标准。这种操作标准包括一个操作指令检查表和对检查表的说明，一旦应急预案启动，相关人员可按照操作指令检查表逐项落实行动。应急标准化操作程序是编制应急预案中最重要和最具可操作性的文件，回答的是在应急活动中谁来做、如何做和怎样做的一系列问题。突发事故的应急活动需要多个部门参加，应急活动是由多种功能组成，所以每一个部门或功能在应急响应中的行动和具体执行的步骤要有一个程序来指导。事故发生是千变万化的，会出现不同的情况，但应急的程序是有一定规律，标准化的内容和格式可保证在错综复杂的事故中不会造成混乱。一些成功的救援多是因为制定了有效的应急预案，才使事故发生时可以做到迅速报警，通信系统及时地传达有效信息，各个应急响应部门职责明确，分工清晰，做到忙而不乱，在复杂的救援活动中井然有序。

标准中应明确应急功能，以及应急活动中的各自职责，明确具体负责部门和负责人。还应明确在应急活动中具体的活动内容，具体的操作步骤，并应按照不同的应急活动过程来描述。

应急标准操作程序的目的和作用决定了SOPs的基本要求。一般来说，作为一个SOPs其基本要求如下：

（1）可操作性。SOPs就是为应急组织或人员提供详细、具体的应急指导，必须具有可操作性。SOPs应明确标准操作程序的目的、执行任务的主体、时间、地点、具体的应急行动、行动步骤和行动标准等，使应急组织或个人参照SOPs都可以有效、高速地开展应急工作，而不会因受到紧急情况的干扰导致手足无措，甚至出现错误的行为。

（2）协调一致性。在应急救援过程中会有不同的应急组织或应急人员参与，并承担不同的应急职责和任务，开展各自的应急行动，因此SOPs在应急功能、应急职责及与其他人员配合方面，必须要考虑相互之间的接口，应与基本预案的要求、与应急功能设置的规定、与特殊风险预案的应急内容、与支持附件提供的信息资料，以及与其他SOPs协调一致，不应该有矛盾或逻辑错误。如果应急活动可能扩展到外部时，在相关SOPs中应留有与外部应急救援组织机构的接口。

（3）针对性。应急救援活动由于突发事故发生的种类、地点和环境、时间、事故演变过程的差异，而呈现出复杂性，SOPs是依据特殊风险管理部分对特殊风险的状况描述和管理要求，结合应急组织或个人的应急职责和任务而编制相应的程序。每个SOPs必须紧紧围绕各程序中应急主体的应急功能和任务来描述应急行动的具体实施内容和步骤，要有针对性。

（4）连续性。应急救援活动包括应急准备、初期响应、应急扩大、应急恢复等阶段，是连续的过程。为了指导应急组织或人员能在整个应急过程中发挥其应急作用，SOPs必须具有连续性。同时，随着事态的发展，参与应急的组织和人员会发生较大变化，因此还应注意SOPs中应急功能的连续性。

（5）层次性。SOPs可以结合应急组织的组织机构和应急职能的设置，分成不同的应急层次。如针对某公司，可以有部门级应急标准操作程序、班组级应急标准操作程序，甚至到个人的应急标准操作程序。

5）支持附件

应急活动的各个过程中的任务实施都要依靠支持附件的配合和支持。这部分内容最全面，是应急的支持体系。支持附件的内容很广泛，一般应包括：

（1）组织机构附件。

（2）法律法规附件。

（3）通信联络附件。

（4）信息资料数据库。

（5）技术支持附件。

（6）协议附件。

（7）通报方式附件。

2.基本内容

完整的应急预案主要包括六个方面的内容。

1）应急预案概况

应急预案概况主要描述生产经营单位概况，以及危险特性状况等，同时对紧急情况下应急事件、适用范围提供简述，并做必要说明，如明确应急方针与原则，作为开展应急救援工作的纲领。

2）预防程序

预防程序是对潜在事故、可能的次生与衍生事故进行分析，并说明所采取的预防和控制事故的措施。

3）准备程序

准备程序应说明应急行动前所需采取的准备工作，包括应急组织及其职责权限、应急队伍建设和人员培训、应急物资的准备、预案的演习、公众的应急知识培训、签订互助协议等。

4）应急程序

在应急救援过程中，存在一些必需的核心功能和任务，如接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通信、事态监测与评估、警戒与治安、人群疏散与安置、医疗与卫生、公共关系、应急人员安全、消防和抢险、泄漏物控制等。无论何种应急过程，都必须围绕上述功能和任务开展。应急程序主要指实施上述核心功能和任务的程序和步骤。

5）恢复程序

恢复程序是说明事故现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复行动。现场恢复是在事故被控制住后进行的短期恢复，从应急过程来说，意味着应急救援工作的结束，并进入到另一个工作阶段，即将现场恢复到一个基本稳定的状态。经验教训表明，在现场恢复的过程中往往仍存在潜在的危险，应充分考虑现场恢复过程中的危险，制定恢复程序，防止事故再次发生。

6）预案管理与评审改进(www.xing528.com)

应急预案是应急救援工作的指导文件。应当对预案的制定、修改、更新、批准和发布做出明确的管理规定，保证定期或在应急演习、应急救援后对应急预案进行评审，针对各种变化的情况以及预案中所暴露出的缺陷，不断地完善应急预案体系。

（三）应急预案编制

编制重大事故应急预案是应急救援准备工作的核心内容，是开展应急救援工作的重要保障。

1.基本原则

无论是哪种类型的应急预案，其编制都应满足以下几点要求：

1）应急预案要有针对性

应急预案是针对可能发生的事故为迅速有序地开展应急行动而预先制定的行动方案，因此，应急预案应结合危险分析的结果，针对可能发生的各类事故关键的岗位和地点、薄弱环节以及重要的工程进行编制，确保其有效性。

2）应急预案要有科学性

事故应急救援工作是一项科学性很强的工作。编制应急预案，也必须以科学的态度，在全面调查研究的基础上，实行领导和专家相结合的方式，开展科学分析和论证，制定出决策程序和处置方案、科学应急手段、先进的应急反应方案，使应急预案真正具有科学性。

3）应急预案要有可操作性

应急预案具有实用性或可操作性，即发生重大事故灾害时，有关应急组织人员可以按照应急预案的规定，迅速有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失。为确保应急预案实用、可操作，重大事故应急预案编制机构应充分分析、评估可能存在的重大危险及其后果，并结合自身应急资源能力的实际，对应急过程的一些关键信息，如潜在重大危险及后果分析、支持保障条件、决策指挥与协调机制等，进行详细而系统的描述。同时，各责任方应确保重大事故应急所需的人力、设施和设备、财政支持以及其他必要资源。

4）应急预案要有完整性

应急预案内容应完整，包含实施应急响应行动所需的所有基本信息。应急预案的完整性主要体现在功能、职能完整，应急过程完整，适用范围完整。

5）应急预案要有符合性

应急预案中的内容应符合国家相关法律法规、国家标准的要求。上海有关安全生产事故应急预案的编制工作必须遵守相关法律法规的规定，如《安全生产法》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市安全生产条例》等。

6）应急预案要有可读性

应急预案应当包含应急所需的所有基本信息，这些信息如组织不善，可能会影响预案执行的有效性。因此，预案中信息的组织应有利于使用和获取，并具备相当的可读性，且易于查询，语言简洁，通俗易懂，层次及结构清晰。

7）应急预案要相互衔接

重大事故应急预案应与其他相关应急预案协调一致，相互兼容。其他预案的范围包括：上级应急预案，如政府主管部门应急预案；下级应急预案；与其他灾种的应急预案，如环境突发事件应急预案。安全生产事故一旦超出当地自身的应急能力，则需要其他地区的应急援助。因此，安全生产事故应急预案必须与周边区域或上级政府的应急预案有效衔接，确保应急救援工作的成效。安全生产事故应急预案在内容上应考虑衔接问题，如发生事故后的及时上报，向上级政府的救援请求，外部应急救援队伍到现场后的协同作战等。

2.应急预案编制的核心要素

在编制预案时，一个重要问题是预案应包括哪些基本内容，才能满足应急活动的需求。因为应急预案是整个应急管理工作的具体反映，它的内容不仅限于事故或事件发生过程中的应急响应和救援措施，还应包括事故发生前的各种应急准备和事故发生后的紧急恢复，以及预案的管理与更新等。因此，完整的应急预案编制应包括以下一些基本要素，即分为六个一级关键要素，包括：方针与原则；应急策划；应急准备；应急响应；现场恢复；预案管理与评审改进，见表4-3。

表4-3　突发事件应急预案核心要素

（续表）

六个一级关键要素之间既具有一定的独立性，又紧密联系，从应急的方针、策划、准备、响应、恢复到预案的管理与评审改进，形成了一个有机联系并持续改进的应急管理体系。根据一级关键要素中所包括的任务和功能，应急策划、应急准备和应急响应三个一级关键要素可进一步划分成若干个二级要素。所有这些要素构成了重大事故应急预案的核心要素。这些要素是重大事故应急预案编制应当涉及的基本方面，在实际编制时，根据风险和实际情况的需要，也为便于预案内容的组织，可根据自身实际，将要素进行合并、增加、重新排列或适当的删减等。这些要素在应急过程中也可视为应急功能。

1）方针与原则

无论是何级或何类型的应急救援体系，首先必须有明确的方针和原则，作为开展应急救援工作的纲领。方针与原则反映了应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，应急的策划和准备、应急策略的制定和现场应急救援及恢复，都应当围绕方针和原则开展。

安全生产事故应急救援工作是在预防为主的前提下，贯彻统一指挥、分级负责、区域为主、单位自救和社会救援相结合的原则。其中，预防工作是应急救援工作的基础。除了平时做好事故的预防工作，避免或减少事故的发生外，还要落实好救援工作的各项准备措施，做到预先有准备，一旦发生事故，就能及时实施救援。

救援中应考虑到继发的影响，不能因为救援进一步产生次生灾害或扩大了环境的污染，使事态扩大。如2005年“3·29”京沪高速淮安段液氯泄漏特大事故，造成29人中毒死亡，大片农田被污染，组织疏散村民群众1万多人。

2）应急策划

应急预案最重要的特点是要有针对性和可操作性。因而，应急策划必须明确预案的对象和可用的应急资源情况，即在全面系统地认识和评价所针对的潜在事故类型的基础上，识别出重要的潜在事故、性质、区域、分布及事故后果。同时，根据危险分析的结果，分析评估应急救援力量和资源情况，为所需的应急资源准备提供建设性意见。在进行应急策划时，应当列出国家、地方相关的法律法规，作为制定预案和应急工作授权的依据。因此，应急策划包括危险分析、应急能力评估（资源分析）及法律法规要求等三个二级要素。

3）应急准备

主要针对可能发生的突发事件，应做好的各项准备工作。能否成功地在应急救援中发挥作用，取决于应急准备的充分与否。应急准备基于应急策划的结果，明确所需的应急组织及其职责权限、应急队伍的建设和人员培训、应急物资的准备、预案的演习、公众的应急知识培训和签订必要的互助协议等。

4）应急响应

应急响应能力的体现，应包括需要明确并实施在应急救援过程中的核心功能和任务。这些核心功能具有一定的独立性，又互相联系，构成应急响应的有机整体，共同完成应急救援目的。

应急响应的核心功能和任务包括：接警与通知，指挥与控制，警报和紧急公告，通信，事态监测与评估，警戒与治安，人群疏散与安置，医疗与卫生，公共关系，应急人员安全，消防和抢险，现场处置等。

当然，根据突发事件风险性质以及应急主体的不同，需要的核心应急功能也可有一些差异。

5）现场恢复

现场恢复是事故发生后期的处理。例如，泄漏物的污染问题处理、环境污染评估、伤员的救助、后期的保险索赔、交通秩序的恢复等一系列问题。

6）预案管理与评审改进

强调在事故后（或演练后）的对于预案不符合和不适宜的部分进行不断地修改和完善，使其更加适宜于实际应急工作的需要。预案的修改和更新要有一定的程序和相关评审指标。

3.应急预案编制步骤

预案的编制应该具有相对灵活性，但为了便于预案的管理以及预案的实施与有效衔接，给预案的编制提供一定的指导，许多国家均针对预案编制提出了相应的指南。如美国联邦应急管理局（FEMA）编制了《综合应急计划编制指南》，我国国家安全生产监督管理总局发布了《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（GB/T 29639—2013）来指导企业编制应急预案。

应急预案的具体编制过程可分以下六个步骤。

1）成立应急预案编制工作组

生产经营单位应结合本单位部门职能和分工，成立以单位主要负责人（或分管负责人）为组长，单位相关部门人员参加的应急预案编制工作组，明确工作职责和任务分工，制定工作计划，组织开展应急预案编制工作。

2）资料收集

应急预案编制工作组应收集与预案编制工作相关的法律法规、技术标准、应急预案、国内外同行业企业事故资料，同时收集本单位安全生产相关技术资料、周边环境影响、应急资源等有关资料。

3）风险评估

主要内容包括：分析生产经营单位存在的危险因素，确定事故危险源；分析可能发生的事故类型及后果，并指出可能产生的次生、衍生事故；评估事故的危害程度和影响范围，提出风险防控措施。

4）应急能力评估

在全面调查和客观分析生产经营单位应急队伍、装备、物资等应急资源状况基础上开展应急能力评估，并依据评估结果，完善应急保障措施。

5）编制应急预案

依据生产经营单位风险评估及应急能力评估结果，组织编制应急预案。应急预案编制应注重系统性和可操作性，做到与相关部门和单位应急预案相衔接。

6）应急预案评审

应急预案编制完成后，生产经营单位应组织评审。评审分为内部评审和外部评审，内部评审由生产经营单位主要负责人组织有关部门和人员进行。外部评审由生产经营单位组织外部有关专家和人员进行评审。应急预案评审合格后，由生产经营单位主要负责人（或分管负责人）签发实施，并进行备案管理。