防洪计划是防洪体系建设的蓝图，是水利与国民经济协调发展的指南。由于日本与我国防洪形势的相似性，本节重点讨论日本治水规划的沿革及经验教训，介绍日本治水事业与国民经济有计划按比例协调发展的情况。
日本的治水计划并非是一帆风顺的，明显受到其社会政治经济环境变化的影响。
1.明治时期的治水计划——摊子过大，财力不支，久托不完
明治43年（1909年）8月，由于台风造成甚大的洪水灾害，明治政府设立了临时治水调查会，策定了日本近代史上第一次治水计划，将65条河流定为国家直辖事业应该治理的对象。考虑到当时国家的财政负担能力，计划第一期以5年时间治理好20条河流，其余45条留作第2期完成，该计划于明治44年开始实施，治水资金较前一年增长了3倍，但是，随后由于经济的发展，运输量激增，迫切需要铁路、公路网络与港口建设的发展。国家财力不支，治水事业费又逐年减少下来。直至大正7～9年（1918～1920年），由于第1次世界大战，日本经济好转，治水事业费才又有所增加，第1期治理计划中的20条河流，有18条陆续完成。
2.大正时期的治水计划——激情不减，时运不佳，半途而废
大正6年、7年及10年，日本全国各地连续遭受大规模洪水袭击，大正政府再次设立临时治水调查会，制定出新的治水计划。治理对象比原计划留作第2期治理的45条河流又追加了12条。计划从大正11年（1922年）开始实施，计划用20年时间完成。但是，由于大正12年（1923年）日本关东发生大地震，以及随后世界经济大恐慌时期的到来，这一治水计划已不可能正常实施。
3.昭和初期的治水计划——削减计划，择急渐进，因战夭折
由于大正时期制定的第2次治水计划根本完成无望，昭和8年（1933年），昭和政府修改制定出了第3次治水计划。从原计划的57条河流中选取特别紧急的24条，计划10年内陆续开工治理，15年内完成。但是，由于第二次世界大战的爆发，这一调整后的治水计划也搁浅了。
4.战后流产的治水计划——百废待兴，综合规划，奈何无钱
由于战争期间治水事业停滞、滥伐森林等原因，日本战后水土流失严重，河道淤塞，防洪能力低下，水灾频仍，国民要求根治水害的呼声高涨。1953年，日本内阁设置了治山治水对策协议会。同年10月，该协议会提出了《治山治水基本对策纲要》供国会审议。这是一个治水利水一体化的综合计划，积极主张兴建调洪水库，并提出了河流管理、防汛组织等其他方面的必要措施。该纲要预算需治水事业费1兆8600亿日元，计划从1954年起开始实施，十年时间完成。但是该纲要未能获得内阁批准，理由是国家财政困难，出不起这笔钱。尽管如此，该纲要仍获得了高度的评价，被认为提出了日本水利事业的发展方向，为日后制定长期治水计划奠定了基础。
5.日本现代治水计划——依法行事，投资翻番，任重道远
1959年伊势湾台风引起的大水灾造成5098人丧身，成为日本开始现代治水计划的契机。随着《治山治水紧急措施法》、《治水特别会计法》、《灾害对策基本法》及《新河川法》等一系列法律制度的建立，日本的治水事业才真正走上了长期、有计划、逐步推进的轨道。从1960年至今，已经连续实施了9个治水五年计划，其中第2次五年计划实际上是对最初制定的10年计划中后5年的修正。
纵观日本治水计划的沿革，可以把握日本社会进步的脉搏。从明治、大正到昭和，每次治水计划的策定，均是以重大水灾的发生为契机。前3次治水计划，均是轰轰烈烈开场，随后，由于社会政治经济环境的动荡，或财力支持不足等原因，均未能达到预期的目标。惟有1960年开始的治水计划，能够持续地坚持下来。其间，日本政坛几度风云变换，经济发展在20世纪70年代受全球性能源危机的影响，亦出现过跌落。但是由于各种法规制度的保障，治水计划并未受到显著的冲击。尤其是近40年来，日本没有再发生向伊势湾台风那样的重大水灾，但是治水事业并未因此而放松。治水投入随国民经济的发展而持续增长。1992年，即第8次治水计划的第1年，治水投入达30000亿日圆，相当于2300亿人民币，见图4-2。图中，仅在20世纪70年代中期，治水投资有一个小的跌落，反映了世界能源危机对日本经济的影响。正是这种与经济发展同步按比例增长的投资方式，为日本国民经济的持续发展创造了安全的国土条件。
图4-2 日本历年治水投入（1990年价格）
另外，从治水目标来看，前几次计划制定之初，多半气势宏大，总希望短期内就能根治水患。计划脱离国情，是目标难以达成的原因之一。而近30年来，日本注意到了治水事业的长期性、复杂性，采取了与国力相符合的逐步推进的方针，并根据社会经济与自然环境的变化，不断调整治水计划，加强了计划科学性与可行性的研究，提高了决策科学化的水平。
6.日本现代治水计划的特征
（1）针对国民经济发展各个时期不同的治水要求，不断调整阶段性规划的目的，突出重点，合理选择实施的目标。日本战后9次治水计划的要点如表4-3所示。
表4-3 1960年后各次治水计划要点(www.xing528.com)
续表
续表
（2）依法管理，实施有计划、按比例、逐步推进的方针。日本政府为了处理好发展与防灾的关系，在1961年颁布了《灾害对策基本法》，全国与防灾相关的科技研究、灾害预防、国土保全、灾害复旧等方面的国费预算额保持了随国民经济发展而逐年增长的趋势，从1962年的2500亿日圆稳定增长到1988年的2兆8260亿，占一般财政预算的比例当初为8%，随后逐步调整为5%左右，如图4-3所示。
图4-3 防灾相关预算额及其占一般财政的比例
在与防灾相关的科技研究、灾害预防、国土保全、灾害复旧等四个方面，国家投资预算也保持了一定的比例关系，并随着防灾形势的变化而有所调整。从图4-4中可以清楚地看出，防灾科技投资所占的比重，长期以来稳定保持在1%～2%左右；灾害预防的投资从5%逐年提高到了20%；灾后恢复重建的费用从50%逐年降低到了20%左右；国土保全的投资，从不足50%提高到近60%。这种变化说明，随着社会经济的发展与防洪能力的提高，工程建设投资始终保持为重点，由灾后恢复重建的重点则向灾前预防转移。
图4-4 与防灾相关的预算额的内部变化
日本的国土保全事业包括治山事业、治水事业、砂防事业（水土保持）、海岸事业、急倾斜地崩坏对策事业（滑坡、泥石流）、下水道事业、农田防灾事业、地面沉陷对策事业等长期由国家投资的基础公益事业。从图4-5可见，1962～1980年，在日本经济高速发展阶段，日本的国土保全事业持了稳定增长的趋势，实际投入比预算更高。1980年以后，日本经济进入稳定增长阶段，国土保全事业费也保持了稳中有升的现象。国土保全事业费占一般公共事业费的比例，由最初的25%调整到了20%。在国土保全事业费中，治水事业费一直约占60%，即与防洪工程建设相关的国家投资占一般公共事业费的12%～15%。日本从1960年以来实施的9个治水计划的投入情况如表4-4、表4-5所示。从投入强度来看，以第8个治水五年计划为例，平均每年投入35000亿日元，折合人民币2500亿元/年。
图4-5 国土保全事业预算及其占一般公共事业预算的比例
表4-4 日本第1～7次治水5年计划的投资情况
注 1.表中数字不包括与减灾有关项目、地方单列项目、预备费、调整费。
2.括号内数字为实施的最终年度，实施期间的累计计划额及相应的完成率。
表4-5 日本1992～2003年治水投资计划单位：亿日元
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
