落实防洪减灾方略的关键问题

世纪之交，我国治水方略发生了历史性的转变。其核心是在兴建防洪工程控制洪水的基础上，增加了调整国土开发以适应洪水，引入了大规模人类活动对洪水和水灾的影响。由此既带来对于灾害与减灾本质深层次的理解，又将带来防洪减灾途径和手段的扩展，并在总体上达到减少水灾损失的目的。借用科学、哲学的概念，可以将防洪方略转变的核心表述为：“人与自然和谐”。而要使新的指导思想落到实处，当前更重要的是努力探索可行性的途径。本文拟就如下几个问题进行探讨。

1.减灾实效是衡量防洪减灾成效的尺度

以往防洪方略的目标集中体现在防止洪水泛滥。如果设法控制了洪水，客观上也就防止了水灾发生。所以，防洪即减灾。

防洪减灾方略则开宗明义地宣告，防洪的终极目标是减少水灾和在水灾发生时减轻损失，为此既要以防洪工程技术为基础，同时也要建立社会化综合减灾体系，以实现有效地减少水灾为直接目的，直白地表达出防洪方略转变的实质是减灾，表现出对于传统的工程技术防洪方略的继承，并隐含着对社会化综合减灾体系的期待。达到减灾目标既包含控制洪水，也包含调整社会以适应洪水。

观念的转变是最重要也是最困难的。美国自从20世纪40年代提出从社会学的角度研究灾害以来，至今已历时60年。后来具体落实为工程与非工程防洪措施相结合的防洪减灾途径，并持之以恒。至今，防洪减灾思想与实践仍在不断探索与完善。我国防洪减灾方略的转变开始不久，因此，在深入进行理论探讨的同时，更重要的是在已达成共识的诸方面，着重去探索和拓展可行性途径，并在实践中积累经验。近来见到—篇防汛总结性的文章，冠以努力实践防汛抗洪减灾新理念的标题，但文章只着重总结了2003年防汛的成功经验，并未明确指出究竟采取的哪些措施是来自新理念的新举措、所详细陈述的内容又与传统作法有何不同，以及减灾的实效怎样。当然，防汛并不等同于防洪减灾，即使某些有利于减轻灾害损失的政策和措施在当前尚无条件做到，也应探讨在成功的防汛调度与未见减轻的灾害之间的矛盾症结所在，有意识地逐步创造条件，探讨新的途径，以便将来做到。可见，要落实方略转变并取得显著实效，还有许多工作要做，还有很长的路要走。社会减灾的实际需求，要求我们持之以恒地一步步地前行。

2.防洪减灾方略转变后对工程防洪地位的初步认识

与防洪方略目的性的转移直接相关的是，针对洪水自然属性的工程技术防洪措施在综合防洪减灾体系中的地位和作用的评价。我们认为：

（1）防洪工程建设是落实“防洪减灾”方略的基础能力建设。近半个多世纪，我国在防洪工程和技术建设上取得了重大进展，防洪保障能力有了很大的提高，大江大河决口泛滥已是较罕见的事情，取得的经济效益也十分可观。据10年前的研究，从1949年到1987年的近40年间，国家对防洪工程建设直接投资263亿元，此外，泛区群众也投入了大量的劳动。这些投入取得了重大的社会和经济效益。近40年中，防洪工程共免淹耕地9.85亿亩，减少直接经济损失达3338亿元之多，成就巨大，有目共睹。今后继续增建关键工程，提高预报和调度水平，防洪标准还将进一步提高。当然，随着灾害类型的变化，各类防洪工程形式所占比重也会相应有所调整，如针对涝灾增长的趋势，适当增加排涝能力等。

（2）鉴于我国人口压力大、江河水情复杂、泥沙含量高，虽经半个多世纪的建设，防洪工程能力仍然有限。目前各大江河防洪标准—般是20～50年一遇，重要地区百年一遇或更高。是否有可能再大幅度提高到发达国家100～500年一遇的标准？美国水库库容占本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）年径流总量的60%（我国流入太平洋的河流不到25%），日本森林覆盖率70%（我国只有15%），即使如此，仍无法摆脱洪水困扰。比较而言，我国的自然与社会条件有所不同，也缺乏必要的经济实力去追求大幅度提高工程防洪能力，更应将目光和精力切实转向减少灾害及其损失上。因此，要注重在工程防洪基础上，针对灾害的社会属性，加强社会化减灾措施的研究和实践。尤其是作为防洪一线的堤防，其规模已是世界之最，今后进一步加高培厚已无太多余地。

（3）由于自然演变与人为影响，我国工程防洪能力还在逐渐被削弱。据统计，全国大型水库共计350多座，总库容3200多亿m3，到1987年已淤积177亿m3，占总库容的5.5%。海河流域新建分洪河道的行洪能力，主要由于淤积影响，于20世纪90年代，已分别减少40%～60%。目前，黄河上滩流量已远低于原定的洪水标准。总的来看，由于水库和河床淤积以及人为设障，我国现有河道、水库和天然湖泊的泄洪调洪能力逐步萎缩，在—些河段，工程建设所提高的防洪能力甚至不能补偿已有防洪能力的衰减。而且随着今后社会经济的持续发展，如无有力措施，这些致灾的社会因子还将继续强化，防洪减灾的负担还将加重。

3.以洪水频率表示工程防洪标准需要完善

（1）防洪标准怎样算？是按流量、水位还是水量？难以统一。于是长江选择1954年作为衡量标准。但洪水频率也并不是一成不变的，例如荆江主要站点水位，1998年比1954年高出0.5～1.5m。洪水频率和防洪保证率实际已经改变。

（2）河道在变，计算频率也在变。例如，黄河上滩流量20世纪60年代为7000m3/s，80年代为3500m3/s，2002年则降低至2000m3/s左右，2003年亦是。

（3）防洪工程本身的负面影响。例如，广西新建和提高堤防标准后，西江广东顺德站在20年一遇流量下的水位有时竟高达200年一遇，水位流量关系大为改变，其他各河也有类似情况。

（4）超标准水位下也不一定就出问题，1998年荆江防洪就是特例。

可见传统的洪水频率计算虽然精确，而用来反映制约因素很多和逐步改变的工程防洪能力，还需要进一步完善和更新。(www.xing528.com)

4.堤防防洪标准不能完全代表防洪减灾能力

多年来的防洪实践证明，应用洪水频率并不能完全反映减灾能力。例如，1991年淮河和太湖流域水灾，所发生的洪峰流量相当于20～25年一遇，低于所设定的防洪标准，水库未垮坝，大堤未决口，然而却造成大面积涝灾，损失达700亿元。如果说，只用灾害损失增加的经济指标来衡量工程减灾，效果并不确切，因为其中包含单位面积上人口、财产增加的因素。而用淹没面积来衡量则较为单纯和直观。那么，全国长时段的统计数据所显示的是，1991～2002年水灾成灾面积和受灾面积都将近1950～1990年的1.8倍。当然，目前灾害的统计方法不够严谨，规范和提高灾害统计的精度也是当务之急。

所以，防洪保证率概念是工程防洪方略的控制性指标。防洪标准的提高可以大致反映出防止洪水出槽能力的增长，但并不能完全代表减轻水灾能力的提高。如今，指导思想由防洪转变为防洪减灾，若对减灾能力的考量仍完全沿用相应于洪水频率的防洪标准，则将不切合实际而出现矛盾。我们可否换一个思路，即不再绕道从研究洪水来研究水灾，而直接从实际发生的水灾客观事实和规律来研究水灾。

可见，如果防洪和减少水灾并不完全是一回事，那么，在今天转变了的防洪减灾理念下，若仍然单纯以洪水频率作为衡量灾害的标准，仍然沿用它来部署防洪减灾措施和考量防洪减灾成效，其合理性就有了问题。

5.关于洪灾和涝灾面积比值变化的初步分析

像任何事物都在发展变化一样，水灾也不是一成不变的。1991年淮河大水，涝灾面积约占总受灾面积的8l%。2003年淮河大水，在1991年大规模治淮成绩的基础上，成功地运用了蓄滞洪区，有效地避免了相当多的洪灾损失，但涝灾占总受灾面积的比值上升至89%。涝灾面积的增长并非淮河独有的现象，在其他流域也普遍存在。统计资料显示，1998年长江中下游涝灾占总受灾面积的比值，从1954年的32.5%升至96.6%。1998年松花江与嫩江也发生大水，共淹地7245万亩。其中洪灾面积3300万亩，涝灾面积3940万亩，涝灾约占总受灾面积的54.5%。松嫩流域涝灾面积占总受灾面积的比值小于长江中下游，堤防标准相对较低或许是原因之一。有关资料见表6-2。

表6-2　半个世纪以来几次重大水灾面积统计表

如果说灾害面积统计有不实之处，但涝灾占总受灾面积百分比却可以大致说明问题。当然，相对而言，洪灾比涝灾对社会的影响要大，灾害损失也要大。显而易见，有关统计既表明工程防洪的减灾作用，也显示其负作用，以及由于国土无序开发对防洪的直接损害。

江河防洪能力的提高集中表现为堤防的防洪标准。措施之一是增加堤防高度以扩大河道输水能力。但干流堤防加高后，必将抬高汇注的各支流的水位，从而要求支流堤防相应抬升。支流加高堤防，又直接加重两岸地面坡水汇入的困难，因此，在同样降雨条件下，表现为涝灾面积的增长是可以理解的。2003年淮河流域发生了自1954年以来的最大洪水，防汛工作取得了重大胜利，但“因洪致涝仍是受灾的主要成因”。而且新增涝灾面积，由于地形的原因，往往又和以往堤防决口后的洪水灾害区域相一致。可见，堤防防洪标准提高的正面效益的一部分，又常常被新增涝灾的负面效果所抵消。

衡量减灾成效，其中既包括因洪水决堤造成的损失，也包括渍涝引起的后果。如此，针对性的采取社会化的综合减灾措施的重要性也将因而凸现，对进一步理解和贯彻新的防洪减灾方略，完善管理体制，加强法制建设都有重要意义。

6.洪水风险图绘制

绘制水灾风险图是衡量各种措施减灾效益的必要途径，是检查减灾工作实际成绩的一项基础性工作，然而目前关于灾情统计的方法和精度很不理想，也给风险分析带来困难。同时，随着防洪能力的提高，洪水决堤泛滥显著减少，而雨涝反而增多，绘制水灾风险图的内容和方法自然也会相应扩展，依据客观事实的改变而另辟蹊径。

（1）灾害风险图的实质是表示灾害风险程度。以某流域为例，制作的洪水风险图只对应于不同标准的工程防护能力范围的洪水淹没区，显然是不够的。既然防洪减灾的目标也包括涝灾在内，所以由水引发的灾害，都应在水灾风险图研究和绘制之列。近年来，实际发生的大水灾的洪水概率均低于防洪保证率，也就是说，洪水决口较少发生，只是习惯性地仍称之为洪水灾害。可见，洪水灾害的概念已扩展至雨涝。在工程防范标准之内，竟也提出绘制洪水风险图的需求，从传统观念来看似乎是一种无奈，但这恰恰表现出由防洪到防洪减灾方略的进步。

（2）绘制洪水风险图的方法有多种，它们分别适应于不同区域范围和不同社会环境，精度要求也有所不同。提高风险图绘制精度的途径，当然要改进计算方法（不过当前制约精度提高的关键，首先不是计算方法），既然水灾成灾因子包括自然与社会两个方面，因此，一方面要在社会承灾能力研究、灾损率的确定以及统计办法和精度上下功夫；另一方面要注重调查地形地物、作物种类、城市建筑等对洪水运动的影响。例如，水动力学方法，为使其尽可能符合实际，也亟需在与环境密切相关的糙率确定上下功夫，在实际调查研究上努力。此外，已有的水文法、地貌法、历史水灾法、水灾情景分析法等多种方法，同样各有其适用范围，因此，为完善风险分析，不必拘泥于已有概念，各种方法可并行不悖，也不妨相互补充而融为一炉。

防洪减灾观念确立后，必将出现和以往的概念和方法难以衔接甚至抵触的地方。为了更加切近实际，有关的科学概念、定义、公式、方法或许要做出相应的改变，以便适应变化了的实际。新观念之所以新，不是提法新，而是立足于更能符合客观实际之新。当然新的概念和方法会有许多不完善的地方，需要改进，这是没有异议的。