美国的区划制度及其特点

1）美国的规划制度

美国是“把城市规划转化为法律”（王伊倜等，2008）。美国是地方分权的体制，是崇尚自由市场经济的国家，其维护供私人资本进行竞争的思想根深蒂固。20世纪以前的美国，土地的利用是私人的事务。20世纪以前，美国也没有政府土地管理的行为。作为普通法的国度，对土地的管理一般限于司法行为，也就是“由法院强制执行私人协议并审理侵扰纠纷”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。但随着城市规划的进程，土地使用强度影响的增大，土地使用受到了各种规章、条例和法律的约束。城乡规划正是在此背景下产生的。美国对土地的控制是依据警察权（Police Power），即促进公共健康、安全、福祉等方面的权力，采用法定的分区制度。分区或者区划制度，是将城市土地划分为若干个地理小区，通过土地使用性质及对开发强度的限制，来控制各个小区土地利用的行为。

城市化带来了人口和产业的集中，烟尘、噪声、垃圾、拥挤等问题降低了居住环境的标准和影响了居民的身体健康。在区划制度产生前，依靠后置的司法制度来解决土地纠纷。但依靠后置的司法制度不仅会导致社会成本较大，而且难于解决工厂对居住地用地的困扰，如新区流动人口诉大西洋水泥厂案。这就需要前置的行政干预。区划制度正是实现行政对土地使用的前置干预的手段，以避免工业用地与居住等用地的相邻，或者工业用地在城市的上风向、河流的上游地区。区划制度不仅控制土地开发的性质与位置，同时还控制开发的强度，以保证人们可以有更优越的采光和通风条件，从而维持一定的卫生标准。区划法对土地利用类型、范围和使用强度均做出了各种限制，使得土地拥有者不能随心所欲地任意开发。1922年美国商务部颁布了《州分区规划授权法案标准》，促进了各州政府将土地规制的“警察权”授予地方政府。

美国的城市规划体系大体上可以分为两个层面，一是战略性的总体规划(或综合规划，即Comprehensive Plan)；二是立法性的区划法规(又叫土地分区利用规划，即Zoning Ordinance)。但是分区规划属于立法行为，由市议会或者相应的机关制定颁布。《州分区规划授权法案标准》要求分区规划应与总体规划保持一致。若城市总体规划修改，那么分区规划也应做相应的修改。 城市总体规划是对未来50年所做的战略部署，主要内容为：①城市的现状和制定的规划对所在地区发展的意义；②可细分为区域性综合规划、全市性总体规划。城市总体规划的审批原则上只需市长签署和议会批准，即可生效。这是由于三个方面的原因：①市长和议会是民选的；②制定城市总体规划的过程有充分的公众参与；③法庭对政府规划权限有监督和制约（周国艳等，2010）。

2）控权模式

具有普通法传统的美国，在城市规划方面并未受到英国的强烈影响，而是学习了德国的区划制度。大陆法律的一个重要特征是“法律确定性”，这也影响了大陆的规划体系是“命令式的”，在事前给出系统的制定规则（多米尼克·斯特德等，2009）。按照梁鹤年（2004）的研究得知，美国的城市规划制度具有如下特点：①“由下到上”：城市规划主要是地方政府的事务，在法律上分区规划优先于总体规划。②“法可压理”：强调保护私有产权，区划具备法律性，并以区划制度限制政府的权力。③重司法：城市规划具有可诉性，不仅是作为具体行政行为的规划许可可诉，作为抽象行政行为的规划也可诉。(www.xing528.com)

美国的分区规划由市议会或类似的机构（如规划委员会）按程序制定并颁布，属于立法行为。“它体现的是立法机关认为某些土地利用限制规定可以最好地服务于当地居民健康、安全、福祉和道德的判断”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。分区规划作为政府限制土地的工具，具有规制型征收的特征。因此，分区规划受到了是否违宪的质疑。反对者认为，“①未经正当程序而剥夺所有人的财产；②侵犯了所有人受到法律平等保护的权利；③征收财产而没有给予合理赔偿”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。1926年美国联邦最高法院在欧几里德村诉安布勒不动产公司案中做出了里程碑式的判决，认可了分区规划的合宪性，并认为分区规划没有违反正当程序和平等保护。

3）区划制度的法律特征

区划是法律授权地方政府控制土地使用的规划立法。区划法规强制性规定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑边界、建筑类型和开发强度。其基本方法是将城市的土地分成很多个地区，如工业区、商业区、居住区等，以防止污染、卫生对土地使用的相互侵害。依据综合规划，按照各个地区（块）的特点，确定土地的使用用途和开发准则。其主要内容包括：地块划分、许可用途、地块规模、建筑密度、建筑高度、建筑退界以及停车等要求。区划是以综合规划为依据，并由规划咨询部门来编制。区划草案应按程序提交立法机关，在立法机关批准后才能获得法律效力。其主要有四种模式：①传统的分区规划；②绩效分区；③协商分区；④政策性分区。

相对于英国的城市规划制度，美国所采用的严格规则模式灵活性较差。但是，美国的分区规划还是具有一定的灵活性，主要表现在三个方面：①分区规划的修改；②分区规划的变更；③特别例外设置。分区规划授权法允许地方政府对分区规划进行修改。但分区规划的修改必须严格按法律程序进行，重要的程序之一为公开的听证会。若对分区规划的变更不满，可以向独立的区划上诉委员会提出上诉。当然，对分区规划的不满还可以向法院起诉。有意思的是，“有的时期法庭倾向于保护个人利益，有的时期倾向于鼓励政府控制”（周国艳等，2010）。这反映了社会利益变迁与社会矛盾的转换，影响到司法对城市规划作用的判断。