公用事业特许经营政策的发展和演变历程

考察我国公用事业特许经营政策演变的历程，大致可以划分为“试用期”、“快速发展期”和“调整期”等三个阶段。

1.公用事业特许经营政策的“试用期”（1995年～2001年）

1995年1月16日，原国家对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，正式将特许经营BOT制度引入基础设施建设领域；同年8月21日，原交通部、电力工业部和国家发展和改革委员会（含原国家发展计划委员会、原国家计划委员会）发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，进一步规定BOT试点工作中的具体事项。作为本阶段的标志性政策，其内容可归纳为三点：第一，将外商投资特许权项目定义为“外商建设-运营-移交的基础设施项目”；第二，BOT方式处于研究和试点阶段，这种新形式仍纳入我国现行有关外商投资企业法律和审批体制之中；第三，政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺（如外汇兑换担保、贷款担保等），不提供固定投资回报率的保证。此后，中央政府部门发布了一系列的政策文件。如1999年国务院发布《关于扩大外商投资企业从事能源交通基础设施项目税收优惠规定适用范围的通知》，进一步鼓励外资进入能源、交通等公用事业领域。2001年原国家计委发布的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》就指出要鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设。

2.公用事业特许经营政策的“快速发展期”（2002年～2008年）(www.xing528.com)

2002年12月27日，原建设部发布《意见》，正式确立在市政公用行业推行特许经营制度。特许经营地方政府规章接踵而至，河北省、北京市、天津市、深圳市、鹤壁市、成都市、济南市、潍坊市、邯郸市、赤峰市等地分别在2003至2004年间颁布了公用事业特许经营（管理）办法。这一阶段为特许经营制度的快速推进期，其政策特征表现为：第一，系统性的特许经营制度在我国公用事业领域初步确立。公用事业特许经营权有了明确的定位，即在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利。同时，明确规定政府特许经营制度是为了保证公众利益和公共工程的安全，促进城市市政公用事业发展，提高市政公用行业的运行效率而建立的一种新型制度。第二，特许经营范围延伸至城市污水和垃圾处理产业。在城市化进程中，大量生活垃圾简单处理和污水随意排放导致城市环境问题日益突出，与环境保护基础设施缺乏的矛盾日渐凸显。可持续发展的压力和资金束缚使政府以特许经营助推污水和垃圾处理产业化成为必要。第三，针对特许经营实践中诸多问题的回应性政策增多。例如，2002年国务院办公厅发布《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，专门处理地方政府特许经营实践中普遍承诺高额固定回报率的问题；2004年国务院批转国家发展和改革委员会《关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》，以纠正基础设施项目无序建设的问题。第四，监管体制雏形显现。2005年9月10日，原建设部发布《监管意见》，摒弃“补丁式”监管策略，力图在公用事业领域建立系统的监管制度。《监管意见》明定市政公用事业监管范围包括市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等，并强调市场准入规范、特许制度完善、产品和服务质量的监督检查、安全防范措施落实、成本监管强化等五方面的政府管制要求。此外，这一阶段政府还发布了针对招投标、公共产品的价格成本监管政策以及新兴垃圾和污水处理产业具体监管政策。

3.公用事业特许经营政策的“调整期”（2009年至今）

2009年5月19日，国务院批转国家发展和改革委员会《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》，我国公用事业特许经营发展开始进入了政策调整期。2008年国际金融危机导致经济增速明显放缓，长期积累的体制机制矛盾更加突出。为应对国际金融危机背景下复杂的国内外经济形势，国家对公用事业特许经营政策进行了适时调整。第一，国家把应对危机作为深化公用事业特许经营市场化改革的契机。国家发展和改革委员会发布的《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》强调深化垄断行业改革，拓宽民间投资的领域和渠道，并明确要求扩大市政行业的特许经营范围。与此同时，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，调整固定资产的资金比例来应对金融危机，防范金融风险。其中，铁路、公路、城市轨道交通等市政行业是此次调整的重点，其资金比例由35%降至25%，这无疑是吸引投资者进入交通运输基础设施领域的重大举措。第二，国家新政助推民间投资。2010年5月13日，国务院发布新“三十六条”，进一步消除民间投资的制度和政策障碍。基础产业和基础设施领域、市政公用事业是鼓励和引导的重点领域，特许经营制度则是政策中首推的改革模式。事实上，这不仅仅是一个单纯的市场开放或特许鼓励政策，更多的则是一个应对国际金融危机后续影响、保持经济稳步复苏势头的保障性政策。在2009年度中国民营经济发展形势分析会上，时任国家发展和改革委员会副主任穆虹表示，国内经济已扭转下滑趋势，巩固和发展有赖于进一步激发国内经济增长的内升动力，尤其是民间投资的回升。经济复苏和市场信心的逐步恢复使民间资本投资意愿增强，但受市场不确定因素和企业利润下滑的影响以及一些体制、机制的障碍，民间投资尚未有效启动。因此，要改善民间投资的发展环境，界定政府投资的范围和领域，使国有经济逐步退出一般性竞争领域；同时，还要破除行业垄断，扩大准入范围，降低准入门槛。自2013年以来，随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国家新型城镇化规划》（2014～2020年）等纲领性文件的发布，公用事业的市场化改革有望取得新的进展。