中部地区贫困问题的度量与优化

(一)贫困的度量方法

长期以来，贫困问题一直是当今世界面临的共同问题之一。但是，什么是贫困，人们至今仍没有一个统一的认识。不同学者从不同的角度给出了不同的定义，对贫困进行了研究。

一是收入贫困。人们最早对贫困的概念就是收入不足，难以维持基本的物质生活。国家统计局也是从收入的角度来定义贫困，即“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于贫困境地”。收入贫困通常还可以分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困就是上述维持生存的最低的必需品，如果低于这个最低水平，生存就会受到威胁。相对贫困则指当其他人的生活水平大幅提高，而自己的生活水平不变或提高不多时，人们也会感到比以前更贫困。除大多数学者的认同外，收入贫困作为衡量人们生活水平的指标，具有易于统计、测度和监测的优点，因此，世界各国在减贫实践中经常使用收入贫困这个概念。

二是能力贫困。即贫困就是“缺少达到最低生活水准的能力”。在《1990年世界发展报告》中，世界银行最早从能力的角度来定义贫困。进一步，Sen(1985)进行了系统的理论分析。他认为，贫困的本质是“穷人没有争取物质富裕的最基本的机会，因为他们缺乏一定的最低限度的能力”。^[25]能力贫困的提出，改变了长期以来人们将贫困等同于收入不足的狭隘认识，也使人们意识到解决贫困的根本之道是提高穷人的个人能力。但是，能力贫困也存在一定的缺陷，因为它过度强调个人的主观能力，而忽视了客观机会。现实中有很多穷人并不缺乏能力，只是缺乏发挥能力的机会和权利。

三是权利贫困。通过对发达国家出现的“新贫困”研究，Townsend(l979)从机会缺乏的角度来定义贫困，认为贫困是一个被侵占、被剥夺的过程。在这一过程中，人们逐渐地、不知不觉地被排斥在社会生活主流之外。Sen也认为，贫困者之所以贫困，根本在于穷人应该享有的基本权利往往被系统性地剥夺，从而使他们陷入贫困的恶性循环。权利贫困的概念提出以后，也被社会所广泛接受，例如，世界银行在《2000/2001世界发展报告》中就指出，“贫困不仅仅指收入低微和人力发展不足，还涉及对外部冲击的脆弱性，包括缺少发展权利和被社会排斥在外”。洪朝辉(2002)也认为，经济贫困其实是社会权利贫困的反映和表现，经济贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素不足，更重要的是社会权利的缺乏。

从上述分析可知，贫困具有非常丰富的内涵，因此对贫困的度量也是一件非常复杂的工作，不同角度的贫困界定需要采用不同的度量方法。本书研究关注的是收入贫困问题，所以，我们主要对收入贫困的度量进行论述。

(1)贫困发生率。贫困发生率是指贫困人口占总人口的比重，该指标主要是从贫困人口的角度反映贫困在社会上存在的程度或者发生率。其计算公式为：

H＝q/n　(5-52)

其中，H为贫困发生率，q为贫困人口数，n为社会总人口数。该指标的数值越大，说明社会中处于贫困线以下的人口越多，社会的贫困程度越高。因为可以很直观地反映出全部人口中有多少比例的人口处于贫困状态，因此，贫困发生率在实践中经常被采用。但是该指标也存在很大的缺陷，它并不能反映贫困人口之间的贫富差距，并且只有人们的收入从贫困线以下提高到贫困线以上时才会引起该指标数值的变化。在扶贫实践中，过度看重该指标会使得政府只注重那些相对比较富裕的贫困群体，因为他们的收入可以很快越过贫困线而脱贫，从而对那些真正更需要帮助的赤贫群体缺乏足够的关注，对扶贫的长期效果产生负面影响。

(2)贫困距指数。为了克服贫困发生率存在的上述不足，1971年美国社会安全局提出了贫困距指数。为使其应用范围更加广泛，Sen(1976)对该指数进行了标准化处理。贫困距指数度量的是，相对于贫困线而言，贫困人口平均的相对收入短缺。其计算公式为：

其中，I表示贫困距指数，z表示贫困线，q表示贫困人口数，yi表示贫困人口收入水平。贫困人口收入与贫困线之间的实际总差额与最大总差额的比值，是I的直接含义，即0＜I＜1。当I接近于0时，说明贫困人口的收入水平已经非常接近贫困线，很快就能实现脱贫。I值越小，说明贫困程度越小；反之，I值越大，表明社会贫困越严重。

与贫困发生率相比，贫困距指数贫困可以准确地反映出贫困人口的平均贫困程度，但是它仍然无法度量贫困人口中贫困差距的分布情况。比如，在贫困群体中，收入向相对富裕的穷人集中会使相对贫困者更加贫困，但是贫困距指数无法反映由此带来的整个社会贫困程度的恶化。所以，上述两种方法，对穷人内部的贫富差距问题不敏感，都无法反映贫困线以下贫困群体的收入分配情况。

(3)Sen指数。因为上述两种方法都无法反映贫困线以下贫困群体的收入分配情况，即对穷人内部的贫富差距问题不敏感，所以Sen(1976)提出了Sen指数加以改进。其计算公式为：

其中，H为贫困发生率，I为贫困距指数，G为贫困人口的基尼系数，其他参数与前面一样。当贫困人口q较大时，Sen指数可以简化为：

Sen指数的贡献就是将贫困人口的绝对收入差距和相对收入差距都反映了出来，将绝对贫困与相对贫困有机地结合了起来。当贫困群体内部的收入分配差距增大时，基尼系数G会增加，Sen指数就会变大，说明贫困程度恶化。但是Sen指数也存在一些不足，比如缺乏对贫困的直观感受，因此Sen指数更多的是出现在学术研究中，在实践中很少使用。

(4)FGT指数。尽管Sen指数不是很完美，但是Sen的工作开创了采用严谨、科学的方法度量贫困的新时期。其后，很多学者提出了很多度量贫困的新指数，对贫困度量问题进行了深入研究，其中最有代表性的就是Foster、Greer和Thorbecke(1984)提出的FGT指数。其计算公式为：

其中，n为总人口数，z为贫困线，xi是第i个贫困者的收入，q为贫困人口数。当α＝2时，P2表示贫困强度，也称为平方贫困距指数，可以反映出贫困人口内部收入分配状况改变时贫困程度的变化情况；当α＝1时，P1＝HI，即贫困发生率与贫困距指数的乘积，反映了贫困深度；当α＝0时，P0＝H，就是贫困发生率。虽然FGT指数也存在一些缺点，比如贫困人口中如果出现未成年人因贫困死亡，那么FGT指数就会下降，这显然有悖于人们对贫困认识的直觉。^[26]但是，从总体上而言，FGT指数计算方法相对成熟，也基本上能够全面地反映出收入贫困的状况。

(二)中部地区贫困问题(www.xing528.com)

1.农村贫困问题

改革开放以来，中国经济增长取得了举世瞩目的成就；与此同时，中国的反贫困事业也取得了非常丰硕的成果。联合国《2015年千年发展目标报告》认为，中国是世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，对全球减贫的贡献率超过70%，为全球减贫事业作出了巨大贡献。中国大规模贫困人口的减少，主要集中在农村地区。根据国家公布的贫困线标准，1978年我国的农村贫困人口高达2.5亿人，到2007年已下降到1479万人。2009年提高了贫困线标准以后，贫困人口的统计数据有所提高，2009年末，按照当时公布的贫困线标准，我国农村贫困人口总体规模为3597万人。2015年末，按照新公布的贫困线标准，我国农村贫困人口总体规模为5575万人。贫困发生率也从1978年的31%下降到2009年的3.6%，受贫困线向上调整的影响，2015年贫困发生率为5.7%。从各省份的情况来看，2008年末，贫困发生率在1%以下的省份有8个，在1%～5%的省份有15个，高于5%的省份有8个，其中贫困发生率最高的是甘肃省，为21.3%(中国农村贫困监测报告，2009)。^[27]

随着我国农村贫困人口的大幅下降，其分布情况也发生了很大变化。从地区分布情况来看，2000年，我国东部、中部、西部和东北的农村贫困人口占农村贫困人口总数的比重分别为6.4%、25.4%、60.6%和7.6%。2005年，相 应 的 值 分 别 为6.0%、28.2%、60.1%和5.6%。2008年，东部、中部、西部和东北地区的贫困人口分别是223万、1004万、2649万和131万，所占比重分别为5.57%、25.06%、66.11%和3.27%。中西部地区的贫困发生率也普遍高于东部地区。2008年，中部(3.4%)和西部(7.8%)地区的贫困发生率分别是东部(0.8%)的4.25倍和9.75倍。从贫困人口减少的绝对量来看，中西部地区的减贫人口占主体。2000—2007年，农村的贫困人口总共减少1730万，其中，中部地区减少442万，西部地区减少955万，分别占总数的26%和55%。^[28]所以，我国反贫困的主要成绩来自于中西部地区，同时，中西部地区未来仍然是反贫困的重点区域。

改革开放以来，我国的农村扶贫工作取得了很大成就，但是，我国农村居民增收越来越难，贫困人口的脱贫速度也开始呈下降趋势，农村居民内部的收入差距也日益扩大，农村贫困状况也开始出现新的特征。

一是农村贫困主要集中在老少边地区。老、少、边地区通常气候比较恶劣、土地贫瘠、自然条件差，当地的基础设施比较匮乏，信息也相对闭塞，扶贫难度比较大。根据《中国农村贫困监测报告(2009)》公布的数据，2008年全国147个革命老区扶贫县低于1196元标准的贫困人口约429.7万人，比上一年增加了18.9万人，贫困发生率为9.7%，比全国平均水平高出5.5个百分点。2008年民族自治地区^[29]的农村贫困人口占全国贫困人口的50%以上，贫困发生率也比全国平均水平高出13.4个百分点。边境扶贫县的贫困程度更严重，2008年全国42个边境扶贫县的贫困人口约131.6万人，贫困发生率约为21.2%，是全国平均水平的5.1倍。

二是农村居民内部收入差距逐步扩大。农村居民收入的基尼系数已由1978年的0.21上升到2008年的0.378，社会收入的不平等程度已经接近国际警戒线。由于农村地区外出务工人员逐渐增多，农村社会阶层出现分化，农村居民内部的贫富差距也在逐步扩大。从分组数据来看，2008年收入最低的20%人口仅拥有全部纯收入的5.8%，收入最高的20%人口拥有全部纯收入的43.8%，高收入组和低收入组所占份额的比值高达7.6。

三是农村贫困人口文化水平普遍偏低。作为衡量一个家庭人力资本水平的重要指标，我国贫困农户户主的文化水平普遍较低。2008年，我国贫困农户户主的文化水平主要以初中以下水平为主，其中文盲和半文盲占9.4%，小学文化程度占39.8%，初中文化程度占42%。在农村贫困人口中，成人的文盲和半文盲比例也要显著高于平均水平。以2008年为例，全国农村16岁以上成人的文盲率为8.5%，15～24岁青年的文盲率为1.0%；而贫困农户的文盲率则相对较高，分别为16.1%和3.0%。因为文化程度低限制了劳动力向高收入的非农行业转移，文化水平普遍偏低成为贫困发生的重要因素。

四是农村儿童贫困问题相当严峻。儿童能否摆脱贫困，对扶贫的长期效应至关重要。儿童时期是积累人力资本的主要年龄阶段，儿童的生存状态将直接对成人阶段的发展状况起决定性的作用。《中国发展报告2007》的数据显示，我国农村儿童贫困发生率明显高于农村平均水平。1998年农村儿童的贫困发生率为9.1%，比农村平均水平高出98%；2005年虽然下降到4.9%，但是仍比同期农村平均水平高出96%。从地区分布上看，西部地区仍是儿童贫困高发地区。1995年，西部地区的儿童贫困发生率为12.5%，分别高出中部和东部地区62%和112%。2002年虽然所有下降，但仍比中部和东部地区高出88%和156%。这说明西部地区儿童贫困发生率的降幅也远低于东中部。

五是农村人口返贫问题比较严重。我国农村大多数贫困人口的生活入不敷出，以2008年为例，贫困农户中有52.3%的农户生活支出高于纯收入。贫困人口多集中在自然条件较差的地区，土地贫瘠，生产效率低下，收入增长困难。并且，这些地区的社会医疗卫生水平普遍较差、自然灾害频发，家庭遭遇疾病或自然灾害需要大量支出时，很容易重新陷入贫困境地，甚至加重贫困程度。

2.城镇贫困问题

1978年以前，我国实施了严格的户籍制度，城镇居民享受到较为平等的工资收入分配制度，以及基本生活资料定量供应制度，并且城镇企业单位也往往给职工提供了比较全面的福利供给，因此城镇贫困问题并不是很严重。但是，改革开放以后，随着计划经济向市场经济转变，城镇居民不再享受到原有的相关福利待遇，国家对城镇居民的劳动就业制度、教育制度、住房制度、分配制度，以及社会保障制度都进行了市场化改革；户籍制度的放松导致大量农村剩余劳动力涌入城镇，对城镇的就业和社会保障体系都产生了一定的冲击，我国的城镇贫困问题开始变得日益严重起来。

与农村贫困不同的是，我国长期以来没有制定权威的城镇贫困标准，也没有统一的贫困线。近年来，部分国内学者对中国城镇的贫困问题进行了研究。例如，运用Ravallion基本需求成本法，陈立中、张建华(2006)测算了中国转型时期(1986—2000年)城镇贫困线水平；^[30]根据扩展的线性支出系统，骆祚炎(2006)估算了我国城镇2000—2004年的贫困人口分别为：2295万人、2883万人、3766万人、3912万人和4071万人。^[31]但是，因为缺乏国家权威部门的认定，这些研究都只能作为判断中国城镇贫困状况的参考。

如果将城市贫困划分为绝对贫困与相对贫困，则就绝对贫困的测量标准而言，“最低生活保障线”代表了各个城市制定的“贫困线”标准。据统计，1996年领取最低生活保障补助的全国城镇人口为84.9万人；2001年突破1000万人，达到1170.7万人；2002年突破2000万人，达到2064.7万人；2007年增加到2272.1万人，2008年至2010年稳定在2320万人左右，2015年减少至1382万人。所以，20世纪90年代中期以来的城镇贫困人口的增长仍然是客观事实，而且，所谓最低生活保障人口并不是城镇贫困人口的全部。据估计，中国进城农民工中有超过2500万人属于收入仅够维持生存的贫困人口。由此可见，城镇贫困已经成为一个比较严重的社会问题。

从地域分布情况来看，与农村贫困一样，我国的城镇贫困主要集中在中西部地区。根据王有捐(2002)的测算，2000年我国东、中、西部的城市贫困人口分别为272万人、582万人和196万人，占全国城市人口53%的中西部地区占了全国城市贫困人口的将近75%。^[32]2002年全国总工会进行的一项调查也显示，东、中、西部地区的城市贫困人口占全国城市贫困总人口比重分别为21.9%、52.9%和25.2%，其中，中西部地区合计占到了78.1%。具体来看，中西部地区的资源枯竭的矿山城市、老工业基地城市，以及原“三线”军工企业所在的城市是贫困人口主要集中区域。

此外，如表5-6所示，亚行专家组对于我国城市贫困问题的研究也表明，我国城镇贫困发生率较低的省份多集中在沿海发达地区，而西部内陆欠发达地区城镇贫困发生率普遍较高。中部地区居两者之间，并且中部六省内部城市贫困率也存在较大的差异，其中，湖南、安徽、江西处于次低区域，湖北处于平均区域，河南、山西则处于最高区域。

表5-6　中国城市贫困人口的地区分布情况

资料来源：亚行专家组.中国城市贫困问题研究，2004.

与我国社会经济政治体制的转轨相伴，中国城镇贫困问题日益突出，并呈现出一些明显的特征。

一是中国城镇贫困人口的结构出现较大变化。改革开放前，我国城镇贫困人口的主体是无固定生活来源、无劳动能力、无法定赡养人的“三无”人员，总体上看，“三无”人员人数量基本上保持稳定，并且比重不大，对社会结构的冲击也比较小。但是，从民政部公布的2006年城镇最低生活保障人群构成情况来看，下岗人员、失业人员和在职人员分别占到了15.63%、18.79%和4.36%，而“三无”人员仅占4.16%。所以，随着经济体制的转轨和社会体制的调整，我国城镇贫困人口的主体不再是“三无”人员，而是失业和下岗人员、困难企业职工和退休职工。随着城市化水平的进一步提高，农民工贫困问题已经日益严重。中国目前的户籍制度有所放松，但是，在身份上农民工人群与城市人口还是存在着本质差别，他们几乎得不到任何形式的城市社会保障。所以，总体上，与城镇贫困人口相较，农民工的生存问题可能更为严重，其陷入贫困的概率更高，程度也更深。^[33]

二是我国城镇贫困主要是由于体制原因造成的。农村贫困大多是由于不可抗拒的自然灾害或者是恶劣的自然条件。与农村贫困不同，城镇贫困主要产生于社会经济体制的改革，是社会变革的一种代价。从发展经济学的角度来看，发展中国家的城市贫困是一定经济结构形态下就业均衡被打破的结果，就业均衡的破坏意味着一部分劳动力失业，失业人口无法通过就业获得生存工资而陷入贫困。而某些制度，例如最低工资制度则进一步恶化了失业，导致了更多的贫困。在社会经济体制变革的过程中，原有的生产方式、收入分配方式以及社会福利制度都被打破，而新的社会机制的建成和完善则需要一段时间，这样就会出现一段社会机制无法有效调节失业、收入差距以及保护弱势群体的空白期，从而导致城镇贫困问题日益严重。由于贫困产生的原因不同，城镇贫困与农村贫困的解决途径也不同。对农村贫困而言，重点是提高落后地区的生产力水平，通过经济增长带动贫困人口脱贫。对于城镇贫困这种由社会变革导致的贫困问题，例如，城镇国有企业大规模改制导致的下岗失业也是改制过程不完善、相关政策不兑现的后果，这种情况就只能通过社会机制的不断完善来逐步解决。

三是我国的城镇贫困主要表现为相对贫困。虽然中国绝对贫困发生率呈现逐年下降趋势，但是相对贫困，特别是城镇相对贫困发生率却逐年升高。农村贫困主要是由于生产力的极度低下造成的生存危机，而城镇贫困则不同，城镇贫困家庭中只有少数是处于绝对贫困中，大多数表现为与社会平均收入水平的差距上。目前，我国城市贫困人口数大约为4000万人，是目前低保标准和受保人数的2倍左右。从2012年我国城镇贫困家庭的收入和支出与全国平均水平之间的对比情况来看，困难户的年人均可支配收入为7251元，仅占全国平均水平(26959元)的26.9%，人均消费性支出为6366元，仅占全国平均水平(16674元)的38.2%。同时，最贫和最富家庭之间在收入和消费方面的差距也极为悬殊，最高收入户的人均可支配收入与人均消费性支出分别是困难户的9.29倍和5.91倍。^[34]