民航发展基金备案审查结论的适用性研究

本次备案审查报告认定，民航发展基金征收不抵触宪法私有财产征收的规定，但违反了预算法有关政府性基金的要求。预算法第九条第一款规定，“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算”。本款是对政府性基金预算所下的定义，其覆盖范围实际上不限于政府性基金，也包括采用此类核算方式的其他财政资金。其中，除了公共课征收入外，既有资产资源使用费收入，也有垄断经营收入，还有政府债务收入，甚至中央从地方财政收入中提取的基金也包括在内^[21]。正因为如此，该款对相应的资金使用了“征收、收取或者以其他方式筹集”的表述，而没有统一使用“征收”一词。既然全国人大常委会法工委认定民航发展基金没有法律、行政法规的依据，违反了预算法第九条第一款，如果纳入政府性基金预算管理的其他财政收入也没有法律、行政法规依据，是不是也构成违法，以至于不能继续征收、收取或筹集呢？

实际上，财政部公布的《全国政府性基金目录清单（2020年）》所列21项政府性基金中，有法律、行政法规依据的只有9项；没有法律、行政法规依据，但有国务院文件作为依据的，也只有6项。剩下的6项，如水利建设基金、农网还贷资金等，其征收依据连国务院文件都没有，只有财政部等部委的规范性文件。只不过，为了增强征收的合法性，大部分文件会特别声明其内容经过国务院同意。基于全国人大常委会法工委备案审查的立场，没有法律、行政法规依据的12项基金，包括民航发展基金在内，都应该一并完善征收依据^[22]。备案审查结论甚至提出，“如果需要继续征收民航发展基金，应当及时完善相关法律或者行政法规依据”。这意味着，全国人大常委会法工委已经要求，在完善相关法律、行政法规依据之前，不得继续征收民航发展基金。我们认为，这个要求也应该适用于其他11种政府性基金。

全国人大常委会法工委的备案审查结论，无疑有利于提升政府性基金的法治化水平。不过，对纳入政府性基金预算的其他资金而言，是否也要满足预算法第九条第一款的全部要求，才能具备足够的征收合法性？将该款分解不难看出，预算法对政府性基金预算收入提出了四项要求：（1）有法律、行政法规作为筹资依据；（2）征收有一定的期限，过期不再征收；（3）针对特定的主体而征收；（4）资金专项用于特定公益事业。这些要求基本上是根据政府性基金的特点量身定做的，政府性基金之外的其他财政资金很难完全符合。即便是目前列入政府性基金的项目，除了征收依据方面的缺陷，其他三项要求也未必能完全达到。以下分别进一步阐释：

（1）是否都要有法律、行政法规作为依据？

如前所述，对政府获取财政收入的行为，应根据其对公民财产的不利影响程度，确定法律控制的严格程度。政府性基金与特定目的税很接近，被征收人并不能享受对等的公共服务，因此，法律控制的力度可以加重一些，要求有法律、行政法规作为征收依据。而行政事业性收费不一定要适用如此严格的要求，国有资产资源收入更可以放宽松一些。尽管车辆通行费、污水处理费目前已经有法律或行政法规依据，这不代表法律对行政事业性收费都要设置如此高的要求。特别是对从已有财政收入中调集资金而成立的基金，如旅游发展基金、农业土地开发资金、国有土地收益基金等，它们只涉及政府内部资金的调度，并不存在具体缴纳资金的公民、企业。要求这些资金也必须要有法律、行政法规作为依据，明显过于严苛。

（2）是否都要设定征收期限？

政府性基金是为了筹集特定公益事业的资金。事业既然特定，所需资金也应该可以测算，因此有必要设定征收期限，期限届满后即不再征收。如果因为测算不准确或情势变迁，期限届满后还有必要征收，则应该重新立法。对基于具体服务提供的车辆通行费而言，设定收费期限其实不完全符合财政逻辑。至于污水处理费，应该坚持长期征收。只要有人排放污水，污水处理的成本就一直存在。彩票公益金是从彩票发行收入中提取的，只要彩票持续发行，彩票公益金就不应该终止收取。最为典型的是资源性收入。为国有土地使用费设定征收期限，过期就可以免费使用国有土地，这完全不符合财政逻辑。因此，预算法为所有的政府性基金预算收入设定征收期限，对政府性基金之外的财政收入而言，明显属于不切实际的要求，没有考虑到不同收入形式的特性。(www.xing528.com)

（3）是否针对特定对象筹资？

这里所谓的“特定对象”不可泛化，应限定为与特定公共事业有关联的对象，如铁路建设基金对应的铁路货运托运人，港口建设费对应的水路货运托运人等^[23]。车辆通行费、污水处理费属于行政事业性收费，强调其被征收人为特定对象意义不大，因为提供公共服务与缴费之间本来就有直接关联。但是，不是每一项政府性基金预算收入都能满足这个要求。例如，彩票公益金的购买人是非特定的，任何人都可以自主决定购买，购买人就是彩票公益金的负担者。再如，旅游发展基金、农业土地开发资金、国有土地收益基金并不面向公众征收，而是来自政府内部资金的调度，因此更谈不上特定的征收对象。既然如此，这些资金还能否纳入政府性基金预算，就成为不容回避的问题。

（4）是否专款用于特定公益事业？

相对于一般公共预算，政府性基金预算的特点就是专款专用。资金如果不是用于特定公共事业，而是可以用于任何财政支出项目，就不应该纳入政府性基金预算，而应该纳入一般公共预算管理。例如，行政事业性收费通常都被纳入一般公共预算，所筹资金没有特定用途。但车辆通行费和污水处理费很特别，专款专用更有利于事业发展，因此被归入政府性基金预算。到目前为止，政府性基金预算收入在项目设定时都会强调专款专用，用于特定公益事业，这是项目的正当性基础。

不过近年来，为提高资金利用效率，破除复式预算之间的障碍，政府性基金预算收入被统筹使用十分常见，这既是预算法修改后的新要求，也是2014年《国务院关于深化预算管理体制改革的决定》的具体安排^[24]。对于不以政府性基金名义征收的资金而言，将其从政府性基金预算转列一般公共预算，这可以说属于政府内部财政管理，不一定需要法律法规的特别授权。但对于政府性基金而言，其开征时就作出了专款专用的承诺，而且有法律法规作为依据。资金征收入库后，再将其转列一般公共预算管理，这不仅违法而且失信，不是一个值得提倡的做法。

基于以上分析可知，即便是狭义的政府性基金，都未必能够完全符合预算法第九条第一款的要求，纳入政府性基金预算管理的其他财政资金更是如此。全国人大常委会法工委虽然依据该款认定民航发展基金征收的法律依据不足，但这个结论未必能适用于纳入政府性基金预算管理的其他财政收入。更何况，如果备案审查机构能够依据该款的某一项构成要件认定民航发展基金征收违法，其他三项构成要件应该具备同样的法律效力。没有设定征收期限、未针对特定对象征收、资金不用于特定公共事业，都可构成政府性基金预算收入违法的理由。从实际情况看，不少被纳入政府性基金预算的财政资金，并不具备完全满足这些条件的可能性。从这个角度而言，虽然本次民航发展基金的备案审查结论意义重大，但其未能全面澄清政府性基金预算收入的法律要件，未能充分暴露预算法第九条第一款的潜在问题，其不足之处也是非常明显的。