行政判决形式及其适用条件

一、行政诉讼判决的含义

行政诉讼判决是指人民法院受理行政案件以后,经过审理,在查明案件事实的基础上,根据不同的情况,正确适用法律,对案件的实体争议所作出的最后的结论。

行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决四种判决形式。针对实践中出现的情况,最高人民法院《若干解释》增加了确认判决和驳回诉讼请求判决,本节将一并予以介绍和分析。

二、维持判决

维持判决是指人民法院经过对案件的审理所作出的维持行政机关具体行政行为的判决。行政诉讼法规定,具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。

人民法院审理行政案件,是对具体行政行为是否合法进行审查。如果行政机关的具体行政行为在形式上符合法定程序,在内容上有确凿、充分的证据,适用法律、法规准确无误,对行政管理相对人的权利义务作了正确的确定,那么,人民法院就要作出判决维持行政机关的具体行政行为,从而达到维护行政机关依法行使行政职权的目的。

三、撤销判决

(一)撤销判决的含义

撤销判决是指人民法院经过审理所作出的撤销行政机关所作的具体行政行为的部分或者全部的判决。行政诉讼法关于撤销判决的规定,实际上界定了具体行政行为合法与违法的界限。凡具有行政诉讼法所规定的撤销判决适用的情形之一的具体行政行为,即属于违法的具体行政行为。

(二)撤销判决适用的情形

行政诉讼法规定,具体行政行为具有法定违法行为情形之一的,判决撤销或者部分撤销。具体行政行为全部具有违法行为情形的,判决全部撤销;具体行政行为部分具有违法行为情形的,判决部分撤销。人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为,并可以判决被告重新作出具体行政行为。

依照行政诉讼法的规定,具体行政行为违法是指以下情形。

1.主要证据不足

这里所说的证据是指行政机关在对公民、法人或者其他组织作出具体行政行为的证据。行政机关作出具体行政行为要有充分、确实的证据,这是行政机关实施具体行政行为所应具备的最基本的要求。主要证据不足,就很难作出正确的行政行为。因此,对具体行政行为主要证据不足的,人民法院可以判决撤销或者部分撤销。

2.适用法律、法规错误

适用法律、法规错误,是指行政机关在作出具体行政行为时,适用了不应该适用的法律、法规,如应该适用此法的却适用了彼法,或者应该适用本法这一条款的,却适用了本法的另一条款等。适用法律、法规错误还包括行政机关应当适用刑法时却适用了行政法的情形。此时,如果人民法院对此加以审查并认为被处罚人的行为构成犯罪,应当追究刑事责任的,人民法院应当中止诉讼,将有关犯罪材料移送有关机关处理,在有关机关作出最终处理后,再恢复诉讼。恢复诉讼时,应以适用法律、法规错误为由撤销行政机关所作的治安处罚决定。

3.违反法定程序

行政机关作出具体行政行为,应该符合法律、法规所规定的程序。一般而言,行政程序有以下三方面的要求。

(1)实施具体行政行为的全过程应遵循法律规定的一定的顺序,主要环节和步骤必须齐全,不能遗漏,也不能颠倒顺序。

(2)具体行政行为的形式要合法,如法律规定采取书面形式的,不得采取口头形式。

(3)具体行政行为必须在法律规定的期限内作出,违反了法律、法规对期限的规定,也属程序违法。

目前,我国一些行政实体法对行政程序的规定不完整、不严密,给行政诉讼法的实施带来一定的困难,这一点有待行政立法的进一步完善。

4.超越职权

“越权无效”是行政法上的一项基本原则,指行政机关只能在自己的职权范围内活动,超越行政机关职权范围作出的行政行为,是无效的行政行为。超越职权,指行政机关的具体行政行为超出了法律、法规规定的权力范围,行使了不该由自己行使的行政法上的权力。

5.滥用职权

滥用职权一词本身具有很广泛的含义,凡是行政机关没有合法地行使其权力即构成权力滥用。但我国行政诉讼法将滥用职权和超越职权相并列,说明滥用职权不属于超越职权,而只是在法定的职权范围内的行为。行政诉讼法也将滥用职权与主要证据不足,违反法律、法规,违反法定程序相并列,说明滥用职权也不包括以上情形。行政诉讼法规定对于不履行或者拖延履行法定职责的,人民法院适用履行义务判决,表明滥用职权不包括不作为的行为。同时,行政诉讼法又规定行政处罚显失公正的可以判决变更,将变更判决单列为一种判决形式,说明滥用职权也不能与显失公正相提并论。

(三)有关被告重新作出具体行政行为的规定

人民法院审理行政案件,对有以上五种情形之一的具体行政行为,可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。人民法院判决被告重新作出具体行政行为,如不及时重新作出具体行政行为,将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的,可以限定重新作出具体行政行为的期限。

为了有效地保证人民法院判决确定的内容得以实现,保护公民、法人和其他组织的合法权益,《行政诉讼法》第55条规定,人民法院判决被告重新作出具体行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。但依照有关规定,人民法院判决被告重新作出具体行政行为,被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同,但主要事实或者理由有改变的,不属于行政诉讼法第55条规定的情形。同时,人民法院以违反法定程序为由,判决撤销行政机关具体行政行为的,行政机关重新作出具体行政行为时,不受行政诉讼法第55条规定的限制。行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为,人民法院应当根据《行政诉讼法》第54条第2款、第55条的规定判决撤销或者部分撤销,并根据《行政诉讼法》第65条第3款的规定向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。

此外,关于撤销判决,最高人民法院《若干解释》还规定,被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人的合法权益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,除了可以判决被告重新作出具体行政行为以外,还可以分别采取以下方式处理:

(1)责令被诉行政机关采取相应的补救措施;

(2)向被告和有关机关提出司法建议;

(3)发现违法犯罪行为的,建议有权机关依法处理。

四、履行判决

(一)履行判决的含义

履行判决是指人民法院经过对行政案件的审理而作出的责令被告履行其法定义务和职责的判决。行政诉讼法规定,被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。

作为行政机关的被告不履行或者拖延履行法定职责,既是对自己法定职责和义务的违反,也是对原告合法权益的侵犯,因此,人民法院在查明原告的请求属实后,应该判决被告在一定期限内履行。同时,人民法院也只能判决被告在一定期限内履行,因为对于被告在法定职责范围内的义务,人民法院不能代替行政机关作出,司法权不能代替行政权。

(二)履行判决适用的情形

履行判决适用于被告不履行或者拖延履行法定职责的情形,具体指行政诉讼法受案范围中规定的三种情形:

(1)符合法定条件,公民、法人或者其他组织申请行政机关颁发许可证和执照,作为被告的行政机关拖延颁发或者不予答复的;

(2)公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,作为被告的行政机关拖延履行或者不予答复的;(www.xing528.com)

(3)公民申请行政机关发给抚恤金,作为被告的行政机关拖延发给、不按法律规定发给以及不予答复的。

人民法院判决被告履行法定职责,应当指明履行的期限,因情况特殊难以确定期限的除外。

履行判决适用于行政机关不作为的行政行为。对于行政机关拒绝相对人申请的作为的行政行为,应适用撤销拒绝行为的判决,并可判决行政机关重新作出具体行政行为。

五、变更判决

(一)变更判决的含义

变更判决是指人民法院经过对行政案件的审理,认为行政处罚显失公正而作出的变更原行政处罚的判决。人民法院审理行政案件,主要是对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查。对于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当,原则上人民法院不能代替行政机关作出决定。但是,对于行政机关作出的行政处罚决定合法但明显不适当的,即行政处罚决定显失公正但又不宜判决撤销的,人民法院有权予以变更,以判决代替行政机关的原行政处罚决定。

(二)变更判决适用的条件

人民法院在运用行政诉讼法的这一规定作出判决时,应注意以下问题:

(1)可以判决变更的具体行政行为只限于行政处罚,而不包括行政机关的其他具体行政行为,如纳税的多少、建设用地拆迁的范围等问题。

(2)可以判决变更的行政处罚必须是明显失却公正,明显地不适当的。“至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的行政处罚轻一些或者重一些的问题,人民法院不能判决改变。”行政诉讼变更判决所适用的显失公正,仅适用于行政处罚畸轻畸重的情形,即行政机关对相对人所作出的行政处罚,虽然在法律规定的范围和幅度内,但对于相对人的违法行为及其情节而言,则明显地过轻或者过重。这种畸轻畸重是相对于一段时期、一定地域范围内行政机关所作的同类行政处罚而言的。而且,行政处罚是否畸轻畸重也应考虑相对人违法行为的性质、情节,以及相对人个人的情况如是否初犯、认错态度等因素。同时,行政诉讼变更判决所适用的显失公正,仅指行政机关及其工作人员过失地作出畸轻畸重的行政处罚的情形。故意地作出畸轻畸重行政处罚的行为构成滥用职权而不是显失公正。滥用职权和显失公正都是行政机关在其自由裁量权范围内作出的行为,都可能具有畸轻畸重的行为表现形式,但两者主要的区别是行为主体主观状况的不同。滥用职权违背行政合法性原则,是行政主体故意地作出违背法律授予其某项行政职权之目的的行为;而显失公正违背行政合理性原则,是行政主体非故意地作出的行为,这种行为由于不符合客观事实而呈现畸轻畸重的特点。

(三)变更判决及相关判决的作出

不告不理是一项基本的司法原则,法院的审理活动应当以当事人所诉之内容为审理之对象。司法实践中,人民法院审理对行政处罚不服提起诉讼的案件,应针对当事人的诉讼请求的不同情况分别作出处理。

(1)在当事人以行政处罚畸轻畸重为由提起行政诉讼,要求变更行政处罚的情况下,人民法院应对行政处罚是否有畸轻畸重之情形进行审查。如果行政处罚确实具有畸轻畸重的情形,从而构成显失公正的话,人民法院应当依法作出变更判决。否则,则应当维持行政机关所作的行政处罚。

(2)在当事人以行政处罚显失公平为理由提起行政诉讼的情况下,对于人民法院审理行政案件时认为行政机关所作行政处罚虽然客观上是公正的但却不公平,人民法院不能加以变更,而应当作出维持该行政处罚的判决;同时对于庭审中已经证实的显失公平的情形,人民法院可以向有关行政机关发出司法建议,由有关行政机关依法作出处理。

(3)在当事人以被告显失公正之行政处罚构成滥用职权为理由提起行政诉讼的情况下,如果人民法院经过审理查明被告确有滥用职权行为构成的,应当作出撤销判决;但如果人民法院经过审理,认为原告所诉不实,并无证据显示被告所作的行政处罚具有主观故意而构成滥用职权,而是构成了显失公平,则应当作出驳回诉讼请求的判决,同时亦应当向有关行政机关发出司法建议。

当然,如果当事人认为行政处罚的作出没有任何事实依据与法律依据,即本人无当罚之行为或者本人之行为不当罚,则不属于这里所讨论的行政处罚显失公正之范畴。

六、确认判决

确认判决是指人民法院经过对案件的审理所作出的确认具体行政行为合法有效或违法无效的判决。

在行政审判实践中,行政诉讼法所规定的四种判决形式尚不足以对具有各种不同情形的具体行政行为作出适当的判决。有些违法的具体行政行为,不具有行政决定的形式,如警察在执行职务时违法殴打、捆绑相对人的事实行为,对之不好适用前述的任何一种判决形式。对行政机关某些不作为的具体行政行为,有时虽给相对人造成损害,但责令其履行又无实际意义的,也不适合适用现有的任何一种判决形式。因而,鉴于实践中的情况,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对确认判决作了如下规定。

(1)人民法院认为被诉具体行政行为合法,但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的,可以作出确认其合法或者有效的判决。

(2)有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决:①被告不履行法定职责,但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;②被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的;③被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。

(3)被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。

另外,被告在诉讼中改变原具体行政行为,包括原告起诉被告不作为,在诉讼中被告作出具体行政行为,但原告不撤诉的,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决。

七、驳回诉讼请求判决

和确认判决适用的情形相同,在原告起诉认为行政机关的事实行为侵权的情况下,原告的起诉符合起诉的程序要件,人民法院应予受理。但人民法院进行实体审理后,发现原告的诉讼请求不能成立,此种情况不宜适用驳回起诉的裁定,因为裁定一般是解决程序问题而不是解决实体问题。对符合受理条件的起诉,结案应当采用实体方式。因此,在人民法院对案件已经进行了实体审理后,发现原告的诉讼请求不能成立的,人民法院应当依法判决驳回原告的诉讼请求。

驳回诉讼请求的判决形式,在我国有关司法解释中已经有所规定。如最高人民法院1997年4月29日发布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定:“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的,或者原告的请求没有事实根据或法律根据的,人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定,有下列情形之一的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:

(1)起诉被告不作为理由不能成立的;

(2)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;

(3)被诉具体行政行为合法,但因法律、政策变化需要变更或者废止的;

(4)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

另外,被告在诉讼中改变原具体行政行为,包括原告起诉被告不作为,在诉讼中被告作出具体行政行为,但原告不撤诉的,人民法院经审查认为原具体行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求。

八、行政诉讼二审判决

行政诉讼二审判决是指在第二审程序中,人民法院经过对上诉案件的审理,依法作出的具有法律效力的最终结论。

依行政诉讼法的有关规定,行政诉讼二审判决主要有两种。

(一)维持原判

维持原判是指第二审人民法院通过对上诉案件的审理,确认一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,符合法定程序,从而作出的驳回上诉、维持原判的判决。

(二)依法改判

依法改判是指第二审人民法院依法对上诉案件直接进行实体审理,从而作出的判决。第二审人民法院依法改判包括两种情形:

(1)对原判决认定事实清楚,但适用法律、法规错误的案件,依法改判。这是对一审判决适用法律、法规错误的纠正。

(2)对原判决认定事实不清,证据不足,或者由于违反法定程序可能影响正确判决的案件,在查清事实后依法改判。这种改判是由于第二审人民法院对第一审人民法院所认定的事实和所适用的法律均予以否定,从而依法直接作出的判决。