价格规制的主要模式及评析

价格规制是经济性规制的主要手段之一，具体方法非常复杂。简单而言，主要有美国的公平报酬率规制和英国的价格上限规制两种主要模式。

(一)公平报酬率规制(rate of return regulation)

美国采用公平报酬率规制已有上百年历史，公平报酬率并不是由政府直接制定价格，而是由规制部门根据企业的申请以及进行市场调查后批准一个合适的利润水平，从而达到价格规制的目的。具体做法是:企业首先向规制机构提出提高价格或投资收益率的申请和详细的财务报告，证明按现行的投资收益率计算的价格太低。规制机构在经过一段时间的考察期后，确定影响价格的因素的变动情况，最终确定投资收益率，并以此作为确定价格水平的依据^[5]。公平回报率规制可以确保企业持续实现其财务目标。

公平报酬率规制限制自然垄断企业的利润水平不得高于投资基数乘以合理报酬率减营业成本的差额，或其营业收入总额不得超过合理成本(营业支出+固定资产折旧)与合理保持的总额。其价格规制模型为:

R(p，q)＝C+r(RB)

R(p，q)是营业总收入额，即价格p和销售量q的函数；C为合理成本；r为企业的合理报酬率；RB为企业的投资基数。^[6]

在公平报酬率规制下，电信运营商先向规制机构提出提高价格或报酬率的申请，规制者根据影响价格因素的变化情况，对企业提出的申请作必要调整，最后确定一定的价格或报酬率。公平报酬率规制的理论依据是企业借助其市场优势地位容易获得超额垄断利润，所以垄断企业的投资报酬率往往会高于非垄断企业的投资报酬率。“只要把垄断企业的投资率控制在一般市场的投资报酬水平，就等于控制住了价格。”^[7]在美国电信业私有经营的模式下，采用公平报酬率规制得到了较好的效果:一是刺激电信业迅速发展。“公平报酬率”虽然限制企业利润率，但却没有限制企业的资产规模，企业可以通过扩大资产规模来达到扩大企业利润的目的。二是间接引导企业以公平报酬率为标准，对消费者采取不同的待遇，有支付能力者多收费，无支付能力或支付能力低者不收或少收费，在尽可能多地增加用户的基础上扩大资产规模，进而扩大盈利总量。三是增进效率，公平报酬率鼓励企业扩大经营规模，使更多的人享受信息服务。

虽然公平报酬率规制能完全弥补企业的营运成本，有吸引企业投资的功效，但不足之处亦十分明显。第一，公平报酬率规制易导致企业内部无效率。基于企业营运成本定价，企业难以产生以技术进步和管理创新来降低成本。因为企业通过降低运营成本来降低市场价格，使消费者从中获得好处，但企业自身在短期内的获利甚微。若企业的运营成本较高，运营商可以申请提高市场价格，把增高的成本转移给消费者，即这一规制方式无法形成推动企业提高效率的激励机制。不仅如此，甚至以过度分配、提高员工薪金等为手段加大管理成本，从而使员工获得远高于社会平均工资水平的薪酬。第二，公平报酬率会导致企业通过增加资本投入而获取更多的利润。企业为了确保能够获得绝对利润，会以扩大企业资本投入来增加收益弥补高成本，从而导致资本浪费和生产效率低下。第三，信息不对称导致价格规制失败。企业掌控生产经营状况、成本等信息，在价格规制的前提下，企业通常会尽力隐瞒相关信息，以求获取对其最为有利的规制价格。而公平报酬率规制必须以企业经营成本为基础，这一信息只为企业所拥有。因此规制者在企业虚假成本信息的误导下，所确定的价格常常偏离企业真实成本，让其获取高额垄断利润。除此之外，“由于受规制对象之边界处于动态变化过程中，被规制产业与企业的信息优势地位往往得以加强，规制者信息劣势地位也愈益明显，而拥有信息优势往往意味着能够获取更多的利益。通过直接规制并控制受规制企业的成本与收益，很难实现有效的规制结果”。^[8]第四，规制成本过高。按照公平报酬率进行规制，既要确定生产经营成本和正常利润(公平报酬)水平，还要调整报酬率，这就意味着企业要花费大量人力和时间成本计算投资回报的基数，然后再由规制机构审批。规制机构在审核时，也要为正确计算投资回报率基数大伤脑筋，同时必须常常举行听证会，这样就会给企业和规制机构带来巨大的成本负担。第五，公平报酬率规制的稳定性不足，因而会带来损失。在公平报酬率规制方式下，价格规制通常每年会调整一次，其规制时间相对较短，企业难以通过创新获取降低成本的利润，因而企业降低成本的激励不足。第六，公平报酬率规制赋予规制者过多的自由裁量权，易导致过高寻租成本的产生。按照公平报酬率进行规制，既要确定生产经营成本和正常利润(公平报酬)水平，还要调整报酬率。这一过程往往涉及规制者与企业之间的讨价还价，客观上为规制者的寻租创造了条件。

(二)价格上限规制(price-cap regulation)

价格上限规制是规制机构对电信业、广播电视业、计算机互联网业提供产品或服务设定价格上限，企业只能在规定价格之下进行运营活动的规制方法。价格上限规制可适用于电信市场竞争不充分的情形，实施最高限价的目的是为了提供一种与市场竞争力量相类似的激励机制。竞争力量要求运营商提高生产效率，并且愿意通过降低价格的形式将这些利益转移给消费者。价格上限规制的对象基本上都是国内具有市场主导地位的运营商，在实施最高限价规制中，规制机构对由主导运营商提供的基础业务实施最高限价，对于充分竞争的业务则无需规制。(www.xing528.com)

价格上限规制将最高限价与通货膨胀率和生产效率结合，规制机构只规定一个最高限价，企业仍然能够在规定价格之下进行运营活动。价格上限规制的目的是要提高企业生产效率。价格上限规制采取“RPI-X模型，RPI表示零售价格指数(Retail Price Index)，即通货膨胀率，X是由规制者确定的，在一定时期内生产效率的百分比。在现行价格基础上，由规制机构针对零售货物价格指数RPI，规定一个企业的调整生产效率(X)，价格的上调幅度不得超过RPI-X的标准，从而确定了价格的上限。如企业本期价格为Pt，则下期规制价格(Pt+1)为”^[9]:

Pt+1＝Pt(1+RPI-X)

在价格上限规制中，价格取决于通货膨胀率和企业生产效率。如果RPI-X＞0，即通货膨胀率大于X值，则企业可在现价基础上提价最高幅度为RPI-X；如果RPI-X＜0，即通货膨胀率小于X，则企业必须降价，降价幅度最少为RPI-X。价格上限规制一方面可以防止具有垄断地位的企业利用自己的市场势力垄断定价(包括面向用户和面向其他同类企业)，从而保护消费者和其他企业的利益。另一方面，价格上限只规定了一个最高价格，价格机制仍然能够在一定程度内发挥作用，也有利于调动企业的积极性。

价格上限规制模式最早应用于英国，目前，在世界范围内广泛适用。这一规制的方式的优越性在于:第一，经济效率高。价格上限规制给企业以降低成本来获取利润的高强度刺激，能够提高生产效率，它允许企业在特定时间中的一定范围内自由定价。在此期限内，企业只有通过提高生产力才能获取更大利润。因此，在设定的价格上限条件下，企业要追求利润的最大化，必须通过产业联盟、技术创新等手段降低成本以获得更多利润，从而刺激生产效率的大幅度提高。同时不会出现公平报酬率规制方式下的过度投资问题。第二，执行成本较低。企业不需要制定详细评估申请，规制机构对价格上限的调整一般以3～5年作为价格调整周期，无须类似公平报酬规制率的每年调整一次，为规制机构降低了规制成本。

当然，价格上限规制并非完美模式，同样存在不少问题。理论上，价格上限规制应当是无期限的，但在实践中，规制机构无法对将来生产效率的提高做出准确的预测，也不可能为一个无限长的期限设定一个恰当的X因素，监管者通常会对最高限价方案设定一个最短期限，这个期限结束时，规制机构应当进行审查。规制机构在确定X值时，也有可能存在信息不对称的问题。^[10]在出现不恰当的X因素时，企业要么不能获取足够的收入，要么就是获取超额利润。因此“价格上限规制每隔4～5年要修改价格上限，在价格修改过程中，要充分利用有关企业的信息，包括现在和未来的预测成本、企业资产、投资计划、需求等”。^[11]同时，X值的调整也赋予规制者较大的自由裁量权，从而留下了权利寻租空间，并由于在价格上展开竞争，也有可能导致产品或服务质量下降。

(三)价格规制模式的比较及选择

综合对比以上两种模式，价格上限规制的优势更为明显:(1)公平报酬率规制对企业利润率进行控制，由于企业成本处于不确定状态，并不能达到控制价格的目的。(2)在公平报酬规制之下，企业缺乏降低成本的激励，甚至有因成本过高由此带来利润过高的结果，反而有激励企业通过增大成本和过度投资来实现提高企业利润的目的，从而导致资源的浪费。(3)公平报酬率操作起来更为复杂，且每年进行调整，从而导致其直接执行成本大于价格上限规制的执行成本。(4)价格上限规制能促进企业之间的竞争，而公平报酬率规制固定了价格水平，企业无法通过价格竞争吸引消费者；价格上限规制赋予企业更多定价自由，从而解决自然垄断的价格竞争问题。价格竞争始终是企业竞争的主要手段，价格上限规制因其价格具有竞争性，则更适合垄断向竞争过渡或竞争性的企业。(5)价格上限规制有利于弥补网络效应对竞争机制形成的负面影响。三网融合中的企业所具有的网络外部性，是网络的价值与其结点数量呈指数变化。虽然互联互通技术能使小网络用户享受大网络用户数量所带来的增值服务，但由于互联互通质量需要监控，受信息不对称的影响，网络之间的服务质量常低于网络内部之间的服务质量。因而，网络较大的企业更能吸引用户，从而易产生“强者越强、弱者越弱”的结果。在公平报酬率规制模式之下，企业缺乏定价的合理自由，新进入者或非主导企业在同等资费条件下，必然在竞争中处于劣势地位。反而言之，价格上限规制赋予了新进入者、非主导企业以价格手段吸引用户的可能性，在一定程度上消除其在竞争中的劣势。

在实践中，价格上限规制在我国的施行仍存在困难:第一，我国《价格法》是以成本加利润的定价方式进行规制，而价格上限中需要考虑的RPI(通货膨胀率)和X(生产效率)，这两个因素均没有反映企业的成本，因此价格上限规制与我国现行的价格规制差距甚大。第二，5G时代电信业实行数网竞争，企业倾向于牺牲服务质量来降低价格扩大用户数量或增加利润，价格上限规制没有考虑到质量因素的影响。而且价格上限规制在激烈的市场竞争下，其激励作用在逐步减弱。第三，价格上限规制中的通货膨胀率和生产率计算的复杂性使我国的规制机构在执行中面临巨大挑战。第四，由于我国电信业监管是证监合一的模式，在没有形成完备的社会监督情形下，电信价格上限规制会使得电信监管机构为了本机构利益的最大化，在规制过程中滥用行政权力，制定的政策偏向电信企业一方，从而损害消费者的利益。

因此，对于公平报酬率规制和价格上限规制的选择，有学者主张:“规制机构同时提供公平报酬率规制和价格上下规制，由被规制的企业根据需要自行选择规制方法。”^[12]这一建议虽然具有创见性，但我国目前电信业竞争不足的弊端非常明显。从策略上考虑应选择最能增加竞争程度的规制方法。若允许企业选择规制方法，处于利益最大化考虑，它们之间很容易通过合谋共同选择公平报酬率规制。从强化竞争的监督考虑，应结合我国的电信业发展的实际状况适度引入价格上限规制。