价格规制：内涵与本质特征

1.价格规制的内涵

所谓规制（Regulation，也译为监管、管制），是指政府或法律授权的公权力机构依据规则对被规制企业决策行为的干预和限制。经济学有专门研究规制的学科，被称为规制（管制）经济学，属于产业经济学的分支。规制经济学产生于20世纪70年代，是“随着市场经济的发展而逐步从微观经济学和产业组织理论中发展出来成为一门相对独立的学科的”。^[1]2014年，法国著名经济学家让·梯若尔主要因其对新规制经济学的贡献而获诺贝尔经济学奖。

在规制经济学的理论体系中，规制被分为经济性规制和社会性规制两大类。经济性规制的内容包括价格、投资、质量、网络公平开放、准入退出等影响经济利益的行为，其对象主要为具有显著自然垄断属性的行业。社会性规制则包括环境保护、食品和药品安全以及公共设施安全等，其对象涉及经济和社会多个领域。

价格规制具体指政府或法律授权的公权力机构，依据规则对被规制企业价格的直接限制和干预。在水、电、气、热、铁路等垄断环节，价格对垄断企业和消费者的经济利益影响最大也最为直接，因而价格规制被认为是经济性规制的核心。

2.价格规制的起源

垄断行业价格规制的雏形，最早见于19世纪美国、英国的特许经营合同中。当时的企业为获得垄断行业的特许经营权，需要与市政府签订合同。如美国纽约市早在1820年就对天然气行业实行特许经营权制度，作为获得垄断经营权的交换，那些被允许进入的企业，其价格必须受到限制。英国的价格规制最早也是从煤气和天然气行业开始，亦即在企业与市政府的特许经营合同中规定质量和价格控制的专门条款。

较为系统的价格规制，起源于由私人企业提供垄断产品和服务的美国。在19世纪80年代，美国铁路迅速发展，并逐渐在运输行业中占据垄断地位，大量的利益争端也随之产生，其中最为严重的是铁路公司的价格歧视，要求政府干预的公众呼声日益高涨。于是，美国联邦政府在1887年成立了铁路州际商务委员会，开始对铁路行业进行规制，并基本取得了预期的成效，从而在实践上证明了市场经济中政府规制的必要性。此后，政府规制逐渐延伸到电力、天然气等更多的垄断经营的经济领域。

3.价格规制的理由(www.xing528.com)

价格规制最主要的理由是因自然垄断而导致的市场失灵。自然垄断环节的投资和运营具有成本劣加性，亦即垄断比竞争的效率更高，因而实行政府授权特许经营是最合理的产业组织形式。但当垄断经营者没有竞争压力，而提供的产品又为社会生产生活所必需时，就会使之可能通过限制产量、制定垄断高价的方式获取超额利润。因此，政府必须对这些垄断环节产品和服务的价格进行规制。所以，发达市场经济国家普遍投入大量政府资源，设立专门的经济性规制机构，对垄断环节的价格及投资、质量、准入退出、网络公平开放等行为实施规制。此外，垄断环节规制也是国际公认的营商环境的一部分，如联合国、世界银行有专门的调查机构，每年发布各国营商环境报告，政府对垄断环节的定价、用户接入、服务质量等方面的规制绩效是其中的重要指标。

4.价格规制的本质特征

根据价格规制的内涵，理解价格规制应把握其四个本质特征。

（1）价格规制的对象为自负盈亏的独立法人企业。我国目前保留的政府定价项目主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节。其中部分公益性服务由政府（事业单位）直接提供，政府对这类产品和服务的定价，属于政府内部的价格管理，不是价格规制。而网络型自然垄断环节的运营者多为自负盈亏的法人企业，其与消费者之间在经济利益上是“此消彼长”的关系，存在潜在的利益冲突，因而才需要由代表公共利益的公权力机构居间裁决或干预。

（2）价格规制基于市场经济，须“依规而为”。在计划经济体制下，垄断环节的产品和服务由政府直接提供，价格由政府制定，与消费者利益不存在潜在冲突。而在市场经济中，垄断企业为追求自身利益，可能会制定垄断高价，而消费者则希望价格越低越好。因而政府的价格规制必须在法律授权范围内“依规而为”，才能平衡双方的利益关系，为双方所“信服”，从而避免利益争端，降低社会成本。

（3）价格规制机构属于政府行政序列，但同时又具有准立法、准司法职能。一些国家称为“行政规制机构”，一些国家称为“立法、司法、行政以外的政府第四部门”。为履行法律规定的职责，价格规制机构须依法制定大量实施细则（部门规章），为核定价格提供具体的可操作的准绳，因而具有准立法性质。价格规制机构依据法律和规则作出核定价格的裁决时，表现出职能的准司法性质。价格规制机构对垄断企业执行核定或限制价格的监督检查，以及消费者投诉的受理职能，则又具有准执法的性质。

（4）价格规制不同于价格总水平调控。价格规制是政府对微观经济事务的直接干预，在政策目标、对象、手段、经济学理论依据等方面与价格总水平调控等宏观经济调控存在本质区别，具体如下：价格规制的目标是通过制定合理价格，在市场失灵领域引导资源优化配置；宏观经济调控以实现整体经济稳定为目标，在市场经济中，绝大多数商品和服务的价格由市场竞争形成，政府对垄断环节的价格干预也并不能实现物价总水平的稳定。价格规制以具体的公用事业行业为对象，是国家对局部经济活动的干预；宏观经济调控涉及所有经济主体。价格规制通过制定和执行规则得以实现，且必须遵循规定程序，尽可能避免“相机抉择”；宏观经济调控主要以灵活的货币政策和财政政策作为手段。价格规制属于规制经济学研究范畴，规制经济学属于微观经济学；宏观经济调控属于宏观经济学研究范畴。