消费者知情权保护问题：TBT协议及其重要性

TBT协议的主要目的是确保技术法规、标准与合格评定程序不会对国际贸易产生不必要的障碍，寻求在自由贸易和各成员为了追求合法目标而实施贸易措施的监管权之间的平衡。为了保护人类、动植物生命、保护环境或防止欺诈行为等目的而采取的措施在TBT协议框架下是允许的，只要该措施不在“情况相同的国家之间构成任意或不合理的歧视”的手段或构成“对国际贸易的变相限制”。^[9]TBT协议中多次提及标签要求，表明食品标签可能属于TBT协议的调整范围。TBT协议在序言中指出：“……期望这些技术法规和标准、包括对包装、标志和标签的要求，以及对技术法规和标准的合格评定程序不要给国际贸易造成不必要的障碍……”TBT协议附件1规定的技术法规和技术标准的定义中也明确提及了标签要求，^[10]通过文本解释不难发现，在技术法规和技术标准的定义中使用了非常相似的语言，特别是第二句使用了同样的表述，都明确提及了“标签要求”。因此，食品标签措施既可以属于技术法规，也可能属于技术标准，区分两者的关键在于标签体系是否具有强制性。TBT协议针对技术法规的要求要严于技术标准。涉及技术法规的核心条款包括第2.1条、第2.2条和第2.4条。其中，第2.1条要求标签措施必须满足最惠国待遇和国民待遇义务；第2.2条进一步要求标签措施不得对贸易产生不必要的贸易障碍；第2.4条要求标签措施必须以国际标准为基础，除非国际标准不能实现合法目标。一旦认定食品标签措施是建立在国际标准的基础上，就推定该措施没有对国际贸易造成障碍。技术标准的核心条款是第4.1条，该条要求WTO各成员应保证其中央政府标准化机构接受并遵守本协议附件3的标准制定、采用和实施的良好行为规范，并应采取他们能够采取的适当措施确保其境内的地方政府和非政府组织接受并遵守该良好的行为规范。

1.食品标签措施构成技术法规的条件

食品标签措施是否构成技术法规，是判断措施是否属于TBT协议调整范围的前置性问题。上诉机构在欧盟石棉案中，发展出判断技术法规的三步分析法：^[11]一是文件必须适用于一种可识别的产品或一组产品，但是“可识别”（identifiable）并不需要在文件中进行明示的指出。二是法规文件必须界定产品的一个或多个特征。这些特征可以是产品本身的特征，也可以是产品相关的外在产品特性。对产品特性的描述可以是积极的方式，也可以用消极的方式。三是符合该产品特征必须是强制性的。后续的美国金枪鱼Ⅱ案以及美国COOL等案件都利用了这一分析方法。

（1）文件必须适用于一种可识别的产品或一组产品。技术法规必须适用于一种可识别的产品或一组产品，否则规则在实践中无法实施。因此，技术法规必须适用于可识别的产品。^[12]食品标签措施的本质就是按照食品的特性对食品进行区分：符合标签措施的食品和不符合标签措施的食品，并对食品进行区分管理。所以，食品标签肯定要适用于某种食品，因此比较容易满足第一个条件。在已有涉及食品标签措施的案件，像美国金枪鱼Ⅱ案以及美国COOL案等案件中，被诉方对这一点都没有提出质疑。

（2）文件必须规定了产品的一个或多个特征。产品特性包括任何客观上可以界定的特征、品质、属性以及其他可用于区分产品的特征。TBT协议附件1.1条的技术法规的定义本身列举了一些属于产品特征的情况，例如，专门术语、符号、包装、标志或标签要求等。这些例子表明，产品特性不仅包括产品本身所固有的特点和品质，而且还包括相关的特征，如产品识别的方法、产品的外观和介绍。因此，TBT协议有关技术法规定义的第二句并不是独立于第一句话，第二句所列举的术语中的一种或几种属于第一句中的“产品特征”。^[13]由此可以看出，在TBT附件1.1条“技术法规”的定义中，明确提及了包含“标签要求”，“标签要求”本身就是对产品的一种区分方式。至于“标签要求”是否属于产品或产品的生产过程或生产方法的范围，则没有必要考虑。只要该标签措施同时满足技术法规的另外两个条件，就属于技术法规。因此，即使食品标签是建立在与食品物理特性无关的生产过程或生产方法的基础上，也属于TBT协议的调整范围。

（3）文件必须是强制性的。“标签要求”在技术法规和技术标准中的含义是相同的，不管是自愿标签还是强制标签都要求满足一定的条件，才允许使用标签。如果不管是否满足条件都可以使用标签，那么标签将没有意义。因此，“强制性”与“标签要求”的内涵是不同的，“标签要求”并不构成技术法规所要求的强制性，“标签要求”本身也不能区分技术法规和技术标准。在美国金枪鱼Ⅱ案中，美国的“海豚安全”标签由美国法律强制实施，这是构成“强制性措施”的一个特征，但仅靠这一点并不能将其与防止消费者欺诈的一般法律所保护的技术标准区别开来。^[14]尽管美国没有规定进入美国市场的金枪鱼产品必须具备“海豚安全”标签，但美国禁止使用其他类似的表明“海豚安全”的标签，将其他的“海豚安全”标签视为欺诈行为。即美国“海豚安全”标签措施具有排他性，只有遵守《海豚保护消费者信息法》的规定才能使用“海豚安全”的标签。美国认为，技术法规所要求的“强制性”是指产品必须使用标签，否则不能进入市场。而在本案中，没有“海豚安全”标签的金枪鱼产品是允许在市场上销售的，生产者可以选择是否标注“海豚安全”标签。因此，美国的“海豚安全标签”措施不具有“强制性”。但上诉机构认为，TBT协议附件1.1条技术法规的定义中并没有提及“市场”，也没有表明“强制性”是指只有使用特定的标签才能在市场上销售。^[15]即技术法规所要求的“强制性”并不一定和市场相联系。即尽管美国并不要求在市场上销售的金枪鱼产品必须具有“海豚安全”标签，但美国禁止使用其他类似的标签。最终得出结论，美国的“海豚安全”标签措施具有强制性。因此，判断标签措施是否具有强制性需要根据案件的具体情况来判断。首先，标签措施由法律规定，这是属于技术法规强制性的一个必要条件但不是充分条件。政府的参与程度作为决定一项措施强制特征的相关因素。如果标签措施是由非政府组织建立和监管，不是建立在立法的基础上，则很可能构成技术标准或者不属于TBT协议的调整范围。单由措施的性质，并不能得出该措施到底属于技术法规还是技术标准。其次，技术法规所要求的强制性并不当然与市场准入挂钩，带有市场准入性质的标签措施一定是技术法规，但不带市场准入性质却具有排他适用的标签措施也可能属于技术法规。即强制性标签必然属于技术法规，但不与市场准入联系的自愿标签制度也可能属于技术法规。美国的“海豚安全”标签措施是由美国立法和联邦机构的法规和行政条款组成。该措施规定了单一的、具有法律强制力的“海豚安全”标签定义并且禁止使用其他“海豚安全”标签。因此，美国的“海豚安全”标签措施具有强制性。^[16]

由上可以看出，专家组和上诉机构对“技术法规”的解释是非常宽泛的。这主要表现在两个方面：一是产品特性的认定，即使标签要求完全基于与产品特性无关的生产过程和生产方法，也将其解释为规定了产品的特性。二是强制性的认定，没有食品标签并不影响产品销售但其标签要求是唯一的（只有满足该条件才被允许使用标签）的情况，也被专家组和上诉机构认为具有强制性。例如，在美国金枪鱼Ⅱ案中，没有“海豚安全”标签的金枪鱼产品可以在市场上销售，但只有满足了美国规定的“海豚安全”标签要求的情况下才允许使用该标签。在这种情况下，仍被认定具有强制性。这种对技术法规的宽泛解释，将导致更多的食品标签措施被纳入TBT协议技术法规的调整范围。(www.xing528.com)

2.技术法规与技术标准的区分

食品标签措施是构成强制性的技术法规还是自愿性的技术标准，必须根据争议标签措施的具体情况以个案的方式决定。^[17]具体需要考虑的因素包括：措施的来源、管理性质、实施与执行等。措施的来源影响一项措施是否具有强制性特征，如果是法律法规的形式，则表明政府的参与程度较高，含有管理与规范的性质。如果不是以法规的形式表现的、由私人组织主导制定的措施，往往被认为不具有强制性。此外，标签体系的实施与执行也会影响技术法规的认定。而WTO成员对食品标签的分类对该认定并无直接影响，例如，在美国金枪鱼Ⅱ案中，美国认为 “海豚安全”标签并没有与市场准入相联系，因此，该标签应该属于自愿标签，并不具有强制性。一名专家组成员也认为“海豚安全”标签应该属于标准而非技术法规，并在专家组报告中写入了单独意见。但多数专家组成员和上诉机构不同意将市场准入作为一个核心标准，并认为美国对“海豚安全”标签的定义是唯一的，不允许使用其他的标准。因此，“海豚安全”标签存在着特别的执行机制，超过了自愿标签普遍执行的方式，“海豚安全”标签措施最终被认为是技术法规。^[18]这一解释将导致一些在国内被认为是自愿标签的措施也会被认为属于技术法规。

综上所述，食品标签措施是否属于TBT协议的调整范围以及是构成技术法规还是技术标准，主要取决于政府的干预程度。私人主导型自愿标签制度是在没有政府干预的情况下按照市场的力量运作，则既不属于技术法规，也不属于技术标准。政府主导型强制食品标签制度则属于TBT协议的技术法规，而政府主导型自愿标签制度既有可能成为技术标准，也有可能成为技术法规，这主要取决于该自愿标签制度是否具有“强制性”。

3.食品标签措施在TBT协议下的义务

（1）技术法规。具有强制性的食品标签措施属于TBT协议下的技术法规，TBT协议第2.1条、第2.2条具体规定了实施技术法规所应该遵循的义务。第2.1条要求各成员实施的技术法规必须满足国民待遇义务和最惠国待遇义务。^[19]第2.2条表明TBT协议允许成员采取技术法规以实现其合法目标，但不得超过必要的贸易限制。^[20]其中，TBT协议第2.2条对“合法目标”的列举中并不包括消费者知情权，但防止欺诈行为却与消费者知情权相关，同时该条属于一种非穷尽式列举的方式。消费者知情权能否构成TBT协议第2.2条规定的合法目标，需要由专家组或上诉机构根据个案的情况具体确定。美国金枪鱼Ⅱ案、美国COOL案中对这一问题都做了一定的分析，这一问题将在下一章详细论述。

（2）技术标准。由于构成技术标准的食品标签措施不具有强制性，自愿食品标签措施可能构成TBT协议的技术标准。在自愿标签情况下，是否使用标签完全基于生产者的判断，同行、公众的压力以及市场的需求是生产者需要考虑的重要因素，而政府并不强迫生产者使用该标签。因此，这类标签措施主要是利用了市场机制运作，往往被认为是贸易限制更少的措施。TBT协议对技术标准的义务主要集中在该协议第4条，^[21]该条所规定的成员义务要明显低于对于技术法规的义务，特别是“能够采取的措施确保”的规定表明这一义务的弹性。和禁令、数量限制以及强制标签措施相比，属于技术标准的自愿标签措施是完全市场导向型的措施，对国际贸易造成的限制也最小，也最有可能符合WTO协议的措施。迄今为止，WTO并没有在TBT协议下处理过一起有关属于技术标准的自愿标签措施的案件。因此，本书并不对属于技术标准的自愿标签措施进行详细分析。