法治评价体系样本分析与优化

域外对法治指数及法治评价体系的研究和实践起步较早，其中，较具代表性的有世界银行全球治理指数（WGI）、世界正义工程法治指数（WJP）、香港法治指数、台湾地区公共治理指标体系等，这些指数和评价体系对营商法治环境评价体系的构建当然有一定参考意义，但是，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场”，^[10]尽管法治指数和评价体系中技术因素较多，但仍暗含了设计者的价值立场和判断，如对于世界正义工程法治指数（WJP）一级指标4“基本权利”下第4、5、7项二级指标“意见和表达自由得到有效保障”、“信仰和宗教自由得到有效保障”、“集会和结社自由得到有效保障”，^[11]中外学界的评判标准恐怕存在很大差异，又如香港法治指数的具体指标显然是设计者从西方通行法治理论和法治实践中归纳并系统整理出来的，尤其是参照了富勒、拉兹等人关于法治的经典论述，法治理念秉承英美法系，指标设计偏重程序正义。基于中国特色社会主义法治的立场和道路选择，构建适用于中国的营商法治环境评价体系，不宜直接参照境外的法治指数或法治评价体系，而应更多参考我国各种有代表性的法治评价体系或法治政府评价体系。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，此后地方政府和学术界对于法治指数、法治评价的关注度和研究热度越来越高，制定和构建了一系列法治或法治政府评价体系。中国的法治评价体系大体分为两类：一是政府内部的评价体系，这类评价体系本身具有自上而下的评价和考核功能，评价结果与政府内部的绩效考核直接挂钩；二是由研究机构设计的第三方评价体系，第三方法治评价具有独立性、专业性、公正性、公开性等优势，日益成为我国法治评价的大趋势。

表3-2　政府内部的法治评价体系^[12]

总的来说，地方政府内部的法治评价体系大多围绕2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》、党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中相关目标要求，进行细化和分解，来构建指标体系。其一级指标、二级指标多为中央文件基本论述的重复或改头换面，表面上看，评价的主观性强，结果较抽象，或许能够考核到“政府在法治方面做了什么”，却很难把握到工作的实际效果。不过，近几年来一些评价体系已经意识到这个问题，将各种败诉率、纠错率、答复率、听证数、时限放入三级指标中，强化了评价的客观性，但这些数据在多大程度上能反映和测算出制度质量、行为规范、健全决策机制、深化审批改革等一、二级指标，仍有待观察。

国内代表性的第三方法治评价体系，主要有余杭法治指数、中国人民大学的“中国法治评估指标体系”、中国政法大学法治政府研究院的“法治政府评估指标体系”、国家司法文明协同创新中心的“司法文明指标体系”等。(www.xing528.com)

表3-3　国内第三方法治评价体系

（续表）

国内的第三方法治评价体系，通常分为三个层次架构，一级指标被设计成评价目标，二级指标被设计成一级指标的评价维度，三级指标才是具体的评价指标。一级指标、二级指标往往融入许多价值判断，而且经常直接体现党和国家法治建设的理念、目标和战略，例如，中国人民大学的“中国法治评估指标体系”的一级指标明显是参照社会主义法治体系的论述修改而成的，中国政法大学法治政府研究院的“法治政府评估指标体系”的一级指标显然参照了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的七项主要任务，甚至其二、三级指标的设置也较多参照了其中的具体措施，国家司法文明协同创新中心的“司法文明指标体系”的指标设计显然与我国法学界对于“司法文明”的主流认知基本一致。各评价体系与全面依法治国的进展及法学界的理论更新保持了高度的一致，比域外的各种法治评价体系更加接地气。同时，与政府内部的法治评价体系相比，第三方法治评价体系三级指标的测评不仅重视客观数据的提取，而且大都增加了公众满意度评价这一环节，从评价“做了什么”转向“做了什么”和“做得怎么样”的综合评价，以公众满意与否作为评价“做得怎么样”的关键指标，既强化了评价的科学性，又凸显出现代法治的民主性价值。

上述体系中，中国政法大学法治政府研究院2018年的“法治政府评估指标体系”首次将“优化营商环境的法治保障”作为一级指标纳入评价体系，并以国务院相关规定为依据，设置了市场准入的便捷程度、政务诚信建设状况、行政审批便捷高效情况、优化营商环境的制度化水平四项二级指标九项观测点，为学界对营商法治环境及其评价的研究奠定了一定基础。但该体系并非为专门评价营商法治环境而设计，在理念上将法治仅仅视为优化营商环境的保障，没有认识到法治或者说法治化本身就是观测、评价、优化营商环境的根本视角和总抓手，因而在指标的设计上略显粗疏单薄，未能全面反映和容纳营商法治环境的全部内容。