新中国金融监管体制的演变及优化探索

1948年12月1日,在合并华北银行、北海银行和西北农民银行的基础上,成立了中国人民银行。自成立之初,中国人民银行就具有国家机关和经济组织的双重身份,既办理居民储蓄和工商信贷业务,又负责金融管理。在长达30年的计划经济时期,我国的金融机构体系中,除中国人民银行外,仅有3家国家专业银行(有的还几经撤并)以及中国人民保险公司和农村信用合作社。

党的十一届三中全会以后,我国金融业开始步入改革与发展的新时期。1983年9月,为了强化中国人民银行的中央银行职能,国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》(以下简称《决定》)。根据《决定》,中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,不再对企业和个人办理信贷业务,而是集中力量研究和做好全国金融的宏观决策,加强信贷资金管理,保持货币稳定。它的主要职责是:研究和拟订金融工作的方针、政策、法令、基本制度,经批准后组织执行;掌管货币发行,调节市场货币流通;统一管理人民币存贷利率和汇价;编制国家信贷计划,集中管理信贷资金;管理国家外汇、金银和国家外汇储备、黄金储备;代理国家财政金库;审批金融机构的设置或撤并;协调和稽核各金融机构的业务工作;管理金融市场;代表我国政府从事有关的国际金融活动。关于金融监管,《决定》指出:人民银行对专业银行和其它金融机构(包括保险公司),主要采取经济办法进行管理;各专业银行和其它金融机构,对人民银行或人民银行理事会作出的决定必须执行,否则人民银行有权给予行政或经济的制裁。

1986年1月,国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》),它是我国第一个系统规范金融管理的行政法规。《暂行条例》的内容并不限于“银行管理”,它规定: “凡经营存款、贷款、个人储蓄、票据贴现、外汇、结算、信托、投资、金融租赁、代募证券等项业务的银行和其他金融机构,都应当遵守本条例的规定。”《暂行条例》首次以行政立法的形式确立了中国人民银行的法律地位,即中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,是国家的中央银行。根据《暂行条例》,中国人民银行金融监管的对象,涵盖了当时所有类型的金融机构,包括专业银行、保险公司、信托投资公司、农村信用合作社、城市信用合作社,以及经中国人民银行批准设立的其他金融组织。中国人民银行金融监管的具体职责是:审批专业银行和其他金融机构的设置或撤并;领导、管理、协调、监督、稽核专业银行和其他金融机构的业务工作;管理企业股票、债券等有价证券,管理金融市场;负责协调、仲裁专业银行、其他金融机构之间业务方面发生的分歧。《暂行条例》标志着我国金融监管开始步入法治化的轨道,它为日后我国金融监管法律制度的逐步完善奠定了基础。

进入20世纪90年代以后,我国金融机构的种类和数量日益增多,证券市场快速发展,金融竞争日趋激烈。为了规范金融市场的秩序,1993年12月国务院《关于金融体制改革的决定》提出实行金融机构分业经营的体制。在这种背景下,1992年10月,国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)成立。国务院证券委员会是国家对证券市场进行统一宏观管理的主管机关;中国证监会是国务院证券委员会的执行机关,依据法律、法规对证券市场进行监管;中国人民银行不再行使对证券和期货市场的监管职责,但仍负责证券经营机构的监管。1998年4月,国务院证券委员会与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位,履行对证券期货市场的监管职责,以及原由中国人民银行履行的对证券经营机构的监管职责。

1995年,由全国人民代表大会制定的《中华人民共和国中国人民银行法》、由全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国票据法》《中华人民共和国保险法》相继问世。其中,《中华人民共和国中国人民银行法》明确了中国人民银行的金融监管职责,以专章就金融监管进行了规定;《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》则分别具体、系统地规定了银行业和保险业的监管。而1998年《中华人民共和国证券法》的出台,标志着我国金融监管法律体系的主干内容已经基本齐备。与此同时,国务院及其各金融监管机构根据法律制定和发布了大量的行政法规和部门规章,它们对金融监管法律的细化和落实,发挥了积极作用。

1998年11月,国务院批准设立中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会),负责全国保险业的监督管理,中国人民银行不再行使对保险业的监督管理职责。2003年4月,中国银行业监督管理委员会(以下简称中国银监会)成立,履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的职责。至此,中国人民银行集货币政策职能和日常性金融微观审慎监管职能于一身的局面宣告结束,中国银监会、中国证监会、中国保监会分工明确、互相协作的金融分业监管体制最终得以确立。同时,中国人民银行保留了必要的功能性金融监管职责,以保证货币政策的贯彻落实,防范和化解金融风险,维护金融的系统性稳定。2003年12月,全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》进行了修改,以反映金融监管体制的变化,并同时制定了《中华人民共和国银行业监督管理法》。

近年,我国的金融监管体制进一步发生了一系列重大变化:(www.xing528.com)

第一,中国人民银行在金融宏观审慎监管方面的地位和作用受到重视。全国人大2011年3月14日审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架,建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制”。2017年7月14日至15日在北京召开的全国金融工作会议则进一步强调,要“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”。

第二,成立国务院金融稳定发展委员会。2017年7月14日至15日在北京召开的全国金融工作会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会,旨在加强金融监管协调、补齐监管短板。当年11月,经党中央、国务院批准,金融委正式成立。金融委办公室设在中国人民银行,接受金融委直接领导,承担金融委日常工作,负责推动落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署和金融委各项工作安排,组织起草金融业改革发展重大规划,提出系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策建议,协调建立中央与地方金融监管、风险处置、消费者保护、信息共享等协作机制,承担指导地方金融改革发展与监管具体工作,拟订金融管理部门和地方金融监管问责办法并承担督导问责工作等。

第三,组建中国银行保险监督管理委员会。根据2018年3月17日十三届全国人大一次会议表决通过的国务院机构改革方案,将中国银监会和中国保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会(以下简称中国银保监会),作为国务院直属事业单位。其主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。不再保留中国银监会和中国保监会,二者拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。2018年4月8日,中国银保监会正式挂牌。

第四,探索建立央地双层金融监管体制。发挥地方政府的金融监管功能和风险处置功能,探索建立央地双层金融监管体制,是我国金融发展现实提出的客观要求。早在2013年11月,中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,就提出要“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”;次年8月,国务院又出台了《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》;而2017年7月召开的第五次全国金融工作会议则进一步强调: “地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。”地方的金融监管职责主要针对不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的金融活动,由其监管的具体金融业态主要包括小额贷款公司、融资担保公司、融资租赁公司、民间融资机构、典当行、商业保理公司、地方权益类交易场所、区域性股权交易市场、地方资产管理公司、地方金融控股企业、私募投资管理机构以及开展信用互助的农民专业合作社等;地方在实施金融监管的过程中,要遵守中央金融管理部门制定的统一监管规则并接受其指导,地方只能在其监管职责范围内制定具体实施细则和操作办法。目前,虽然各省(市、自治区)都已通过改组此前的“金融办公室”,设立了地方金融监管局,但央地金融监管职责和风险处置责任的划分仍存在很多模糊之处,也缺乏明确的法律依据。

改革开放以来我国金融监管体制的演变,与经济和政治体制的改革、法治建设的全面推进、经济和金融事业的发展、政府职能的转变,是息息相关的。其间,我国的金融监管经历了一系列重大转变:由监管当局作为上级行政主管部门进行监管,转变为作为政府职能部门对独立的市场主体的监管;由以行政手段为主进行监管,转变为依法进行监管;由混业监管,逐步转变为分业监管并重视各监管机构之间的合作与协调;由片面强调合规性监管,转变为合规性监管与风险性监管并重;由侧重金融机构的设立审批管理,转变为对金融机构从进入市场到退出市场的全程监管;由单纯的金融微观审慎监管,转变为金融宏微观审慎监管并重;由对外相对封闭,转变为注重国际交流与合作。这些转变,说明我国的金融监管体制日趋健全、成熟。