社区调解制度实证分析及优化

鉴于A市是新中国成立后的新兴工业城市，有着较为完备的工业体系，工业经济对全市经济增长贡献率曾高达74%。因此，“企业型居民”在局部比重较高。此外，随着近几年该市大力推进城乡一体化，乡镇建设成为发展重点。同时，在荣膺“中国优秀旅游城市”“全国文明城市”“中国十大最佳魅力城市”“最具海外影响力中国城市”等称号后，其在“历史文化名城”特色上的“商业”韵味日趋浓重，房地产作为支柱产业得到迅猛发展，城区不断改建和扩建，商业小区如雨后春笋拔地而起。所以，课题组在调研中按照“企业社区”、“乡镇社区”和“商住社区”为划分类型，每一类选择两个样本，展开相关实证调研。

1.调研社区基本概况

（1）企业社区：洛钢路社区和甘肃路二号社区

①社区基本情况

洛钢路社区和甘肃路二号社区居民大部分为国有企业职工，常住居民均在3000人左右。由于早期国有企业“大而全，小而全”的管理模式，两社区早期便形成了较为完整、稳定的生活、居住环境。但随着国企改制，目前该类小区已完全退出企业体系，按照城市社区模式进行组建和管理。由于时间久远，上述小区面积不大，居住条件较差，加之职工子女大多已在外地工作或选择设施更加完备的住宅区居住，因此，社区内居民多以退休职工为主。

②社区调解组织构架

在社区调解组织构架上，洛钢路社区调解委员会由三人组成，其中一名主任，一名副主任，一名女性专职调解员。运作中，社区调解实际上均由专职调解员完成，其原为附近国有钢厂退休职工，由原所在企业推荐并经街道办事处任命，小学教育程度，年龄已64岁，除承担调解社区纠纷之外，同时兼管社区计生、卫生防疫等工作。甘肃路二号社区社区调解委员会由主任、副主任和一名调解员三人组成，平均年龄为40多岁，其中两人为高中教育程度，一人为本科学历，均为兼职从事调解工作，同时负责其他社区管理工作。

③社区调解案件类型

通过与调解员的访谈、查阅相关档案材料，课题组发现，两个企业社区每年调解案件均在40起左右，其中达成书面协议的不到一半。^[19]在纠纷类型上，大致分为家庭纠纷、邻里纠纷和居民与少数附近商户间的纠纷。家庭纠纷主要涉及婚姻、继承、抚养、赠予、析产；邻里纠纷主要涵盖上下楼水管漏水、噪音、垃圾清理；商户与居民纠纷主要包括营业噪音、卫生、垃圾倾倒。其中，邻里纠纷占据两小区纠纷总量的70%。在提交社区调解的案件中，最终有80%可达成调解，其中邻里纠纷成功率最高。

（2）乡镇社区：安乐镇社区和纱厂西路社区

①社区基本情况

安乐镇社区位于城乡接合部，原属传统郊区乡镇，辖区包括14个行政村，共约4.8万人。居民70%以上为当地正在进入城乡转换阶段的农民。此外，还有从事多种职业的外来务工人员，租住户占很大比重，人员结构复杂。纱厂西路社区位于市区北部，属于标准的城中村，该社区共10600人。除当地居民外，也大量存在从事服务、餐饮、建筑工程等工作的外来人口，人员结构复杂。

②社区调解组织构架

安乐镇社区调解委员会的调解员由村委会和村支部委员会选任，入选后经基层司法机关通过例会、案例学习、经验交流等方式进行一定时间专业培训（内容涉及法律基本知识、调解技巧、国家政策、政治形势等），之后由村委会直接任命。在该社区所辖14个行政村中，每一行政村有一名民调主任和两名调解员负责调解工作。在具体操作上，采取“民调主任+案件所在生产组组长”协商方式。全镇总计58名调解人员，其中30岁以下的占1.7%，30～40岁的占6.9%，40～50岁的占22.4%，50岁以上的占67%，年龄结构偏老化。在文化程度上，受高等教育的调解人员仅3人，占调解人员总数的5.2%；高中文化程度的30人，初中文化程度的25人。^[20]由于经费不足，该社区调解组织均为兼职调解员。

纱厂西路社区调解委员会的调解员通过公开考核与内部考核方式入选^[21]，入选后由基层司法机关通过召开例会、分析经典案例等方式进行一定时间的业务培训和经验交流（其内容与安乐镇社区相似）。之后，由所在街道办事处直接任命。该社区调解委员会由一位民调主任和两名调解员组成，其中20～30岁、40～50岁、50～60岁的各1人，大学文化程度的1人，高中文化程度的2人，且均为专职调解员。

③社区调解案件类型

鉴于安乐镇社区位于城乡接合部，外来人口多，人员结构复杂，社区原有村民之间、外来务工人员之间以及外来务工人员与村民之间产生的纠纷呈现多样、易发、多发特征。主要包括邻里纠纷、物业纠纷、劳动争议纠纷、婚姻家庭纠纷、轻微伤害以及部分合同纠纷、损害赔偿纠纷、环境污染纠纷等。此外，还存在城乡改造中因征地拆迁、非法占地、工程施工、劳资纠纷、非法传销引发的村民堵路、上访等群体性事件。总体上，邻里纠纷占案件总数的50%以上（以宅基地纠纷居多），物业纠纷占10%，劳动纠纷占5%。该社区近三年来每年调解案件100件左右，达成书面协议的比重很少，以口头协议结案的为多。^[22]特别是在达成的调解协议中，申请司法确认的比例很低，但鉴于社区调解员在当地群众中的较高威信，对于纠纷争议不大（如邻里纠纷）的案件，调解履行率均在90%以上。纱厂西路社区由于原本就是城中村，又临近火车站商业区，所以，该社区发生的纠纷除了常见的邻里纠纷、家庭纠纷以外，更多体现出经济特征，且主要集中在房屋租赁、商铺管理、民间借贷、车位停放、物业收费、水电服务等问题。该社区近三年来每年调解案件约80件，调解成功率达到90%。

（3）商住社区：盛世唐庄社区和长城花苑社区

①社区基本情况

作为市文明小区，盛世唐庄社区位于市区中心地带，面积1.7平方公里，共计29栋居民楼，1040户，3000余居民，其中2500人为常住人口，且主要为机关、事业单位工作人员，国有大型电力企业职工，经济条件较好的商业人士，居民教育水平普遍较高。长城花苑社区共12栋高层商业住宅，其中4栋为商业住宅楼，8栋为公务员住宅楼，常住人口为4000余人。由于社区居民以公务员为主体，文化素质普遍较高，小区管理比较规范。

②社区调解组织的结构

盛世唐庄社区调解委员会设专职调解员2人，均为社区居委会管理人员，年龄在45岁，高中文化教育水平。其工作职责主要包括受理辖区内民间纠纷；负责对辖区内民间矛盾的排查，并提出处理意见；向上级上报重大疑难复杂纠纷（特别是群体性的）；协调处理跨地区纠纷解决；出具规范化调解书，并督促调解书执行；协助纠纷当事人进行诉讼等。该社区调解委员会成立以来，年平均调解案件数量在15件左右，调解成功率达到90%。长城花苑社区调解委员会为社区居委会下设机构，共3名调解员，其中调解委员会主任由居委会主任兼职，其他两名为社区工作人员调解员，年龄均为50岁以上的退休人员。该社区每年调解的案件数量为50件左右。

③社区调解案件类型

由于两小区在管理上较为完善，居民文化素质普遍较高，在提起社区调解的纠纷类型上主要涉及小区临街的商业铺面经营、邻里采光通风、车位管理、物业服务等问题。所以，总体上社区调解委员会每年受理的调解案件数不多，如2014年的前8个月，盛世唐庄社区仅受理了两起案件（涉及店面经营和车位管理）。

（4）社区调解的制度建设(www.xing528.com)

基于所在市政府和相关部门大力推行规范化建设，三类社区调解委员会在工作原则、机构组成、职能配置、任务范围、人员选择、程序设置、档案管理以及配套的登记、排查、请示、报告、回访、联动制度，乃至业务培训等方面于“形式”上显现一定的“规范化”和“统一性”。如在机构设置方面，三个社区均按要求组成了3～9人的调解委员会，并设主任一人，副主任若干人。在人事管理上，遵循调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。在人民调解员产生方式上，按照群众推选、公开考试以及上级机关直接聘任方式，并区分为专职和兼职两类。对于专职调解员，经调解委员会聘任后由政府出资购买其劳动服务，但要求自身应具备一定文化、政策水平和法律知识（实践中，要求应具有高中以上文化程度），实行选任和聘任相结合的制度。在日常管理上，各社区主要围绕“人民调解卷宗”归档制度建立人民调解申请、受理登记、调查记录、提交材料、进行调解、达成调解协议书或口头协议登记以及后期回访机制、司法确认和对调解不成的处理意见、卷宗情况说明等一系列程序环节。总之，在管理层面，特别是形式和程序上，课题组调研的社区均基本上实现了“有章可循”。

2.社区调解的实际运作

（1）社区调解的基本程序

鉴于政府下发的指导性文件以及司法行政机关开展的一系列制度化业务培训，课题组调研的社区基本上遵循以下程序展开调解工作。

（2）社区调解的具体运作模式

调研中，课题组在洛钢路社区与甘肃路社区（企业社区）、安乐镇社区与纱厂西路社区（乡镇社区）、盛世唐庄社区（商住社区）分别旁听了3起纠纷调解。其中，洛钢社区纠纷起因于垃圾倾倒、卫生间下水道泄漏、生活废气外排；甘肃路社区纠纷起因于商业临街房卫生、车位停靠、店面经营；安乐镇社区纠纷起因于宅基地分配、轻微人身伤害、邻里基建纠纷；纱厂西路社区纠纷起因于门面房租赁、物业管理、水电费缴纳；盛世唐庄社区纠纷起因于门面房改造、房屋维修基金使用、邻里采光通风。此外，课题组还查阅了各个社区部分案件的申请登记表、调解记录与台账、归档卷宗、协议登记表、排查记录、回访记录等相关资料，并与部分调解员和社区居民进行了访谈。^[23]

①社区调解的启动

由于社区纠纷大多起因于贴近居民日常生活的常规化矛盾，所以，实际中一旦纠纷发生并不直接引起调解程序的正式启动。如在洛钢社区，鉴于该社区居委会组织结构“嫁接”于原国有企业对应的工会，人员基本由原单位退休职工组成，其他人员是通过社会招聘。纠纷发生后，社区居委会一般首先启动前期调查，了解基本情况，通过疏导、协商等方式期望纠纷可以由当事人自行解决。在确认无法自行解决后，调解委员会才遵循程序受理由当事人正式提交的《人民调解申请书》。在甘肃路二号社区，其所属社区调解委员会展开的调解工作主要由女性进行。^[24]在发生纠纷后，特别是存在紧急情况的，如社区内因车位停放发生的邻里口角之争转化为肢体冲突，在得到当事人反映后，调解员首先迅速赶至纠纷现场予以制止，并对双方当事人进行劝导；而对于如店面经营引发的不太紧急的纠纷，调解员先对当事人，特别是初步判断负有责任一方进行劝解并明确告知社区调解委员会可能在一定时间内对该事件进行处理，如双方无法自行解决再进入调解程序。在安乐镇社区和纱厂西路社区，鉴于其人口结构复杂，纠纷类型多样，特别是由宅基地、人身轻微伤害、门面房租赁引发的纠纷“烈度”较大，加之当事人文化素质普遍偏低，比较容易由普通民事纠纷向刑事案件等“恶性”方向转化。对此，纠纷发生后，该类社区居委会在派出调解人员去现场的同时，一般均会同时向有关机关通报，得到指示后，会同公安、城管、工商、卫生等部门协同处理。待纠纷当事人情绪得到控制再引导进入调解程序。在盛世唐庄社区，由于居民素质相对较高，纠纷发生后，当事人一般会理性进行协商。此时，社区调解委员会的功能仅仅体现在协调、疏导，在实施效果上，该小区大多数纠纷并没有真正进入调解程序。

在前期疏导工作未取得成效、社区调解委员会正式收到当事人调解纠纷的申请后^[25]，调解委员会一般会即刻受理，在立案后3日内通知另一方当事人，并告知其有口头或书面答辩的权利，对于疑难复杂纠纷和接受有关部门委托调解的纠纷，调情解委员会在3日内决定是否受理并告知当事人，通告委托的调解的部门。^[26]在确定调解人员和调解日期后，调解前3日内通知当事人，并告知其可以提出回避。

可以看出，虽然在程序设计上，社区调解均有了较完整的规则设计，但在实际工作中，调解前工作（如及时抵达现场、先期调查、先期疏导说服等）往往成为各社区进行纠纷处理的“前置程序”。在实施效果上，其一方面降低了当事双方的对立情绪，为后续调解展开打下基础；另一方面，也在很大程度上给予当事人自行解决纠纷的一个延展“空间”，使后续调解程序丧失启动的必要。

②社区调解的模式

在受理调解申请、正式进入调解程序后，调研社区调解委员会基本上遵循审阅纠纷当事人申请材料、听取当事人陈述和要求、走访知情人和有关人员、查看相关物品和现场、查阅书面材料等程序展开对纠纷实际情况的调查和了解。而在调解场所上，由于涉及的均是常规性纠纷，课题组旁听的调解案件中只有两个在社区专门的“人民调解室”进行，其余均在“社区办公室”或其他办公场所进行，而其选择主要根据纠纷特点、当事人情绪和意愿灵活掌握，且在调解过程中均采取“背靠背”调解方式，即大多情况下当事人由调解员分别引领至不同场所（有时甚至是服务大厅、社区道边、过道走廊）进行疏导和说服。此外，社区调解委员会还区分纠纷的不同情况并根据当事人要求确定调解规模和形式。如公开进行的，允许当事人亲属、邻里和群众旁听；涉及隐私、商业秘密或者当事人反对公开调解的就采用秘密调解。

调解中，人民调解员的核心工作是理清纠纷焦点，确定调解重点。同时，告知当事人人民调解的性质、原则和效力，当事人在调解中享有的权利（包括选择和接受人民调解员；接受调解、拒绝调解或要求终止调解；要求公开或不公开进行调解；在意志自主表达基础上自愿达成调解协议等）与应履行的义务（包括如实陈述纠纷事实、遵守调解现场秩序、尊重人民调解员；尊重对方当事人权利的行使等）。在一些案件具体操作上，社区调解委员会也会根据纠纷特点和需要，征得当事人同意后，邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与，对于特殊类型纠纷（如涉及物业管理收费、房屋维修基金使用、宅基地分配等）还会邀请具有专门知识、相关工作经验的专人以及在社区有威望的社会热心人士参与。^[27]调研中，课题组旁听的纠纷案件中，调解员均可以做到充分听取当事人的意见，引导其围绕争议焦点正确提出主张和提交所需证据。调解进行中，对故意歪曲事实、无理纠缠的也可以做到及时制止和纠正。^[28]在事实基本查清基础上，调解员一般会首先向当事人进行法制宣传和道德教育，讲解有关法律、法规，特别是政策要求，并根据当事人的特点（脾气、性格、教育程度等）、纠纷性质以及在调解自身的发展变化等情况开展细致说服、疏导教育工作，有时还会在“利害”取舍上强化自己的观点，并附带上相关政府部门的某些或明或暗的“态度”。^[29]

③调解协议的达成与履行

在调研地区，由社区进行调解的纠纷，当地政府主管部门均要求在一个月内调解，经当事人同意的，可以延长一个月，逾期不能调解的，视为调解不成。^[30]因此，一旦当事人在调解中表示出协商意愿，调解员会抓住一切机会积极引导、耐心说服教育促其达成调解协议，并依据相关法律、法规、政策，初步拟订调解方案。^[31]最后，经调解达成调解协议的，制作《人民调解协议书》，当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，由调解员填写《人民调解口头协议登记表》。^[32]但实际工作中，口头协议占了很大比重。如2012年，甘肃路社区达成的40多起调解案件中形成书面协议的仅有16件。此外，还有当事人双方自行拟订达成调解协议，但数量很少。对于达不成调解协议的，由社区调解委员会出具《处理决定意见书》，转由其他纠纷解决部门。

在调研社区，调解协议达成后，大部分均可以得到及时履行。^[33]但也有经调解后“不予履行”“迟延履行”的“执行难”现象，如甘肃路社区发生的一起因上下楼水管漏水纠纷，虽经调委会调解，并达成口头协议，但责任一方却迟迟不予履行，调解员几赴现场做工作未果，进而双方矛盾激化，最终选择了诉讼途径。^[34]此外，根据2011年《人民调解法》和2012年修订的《民事诉讼法》，就经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认之规定，在课题组调研社区却未发现一件正式提交申请的。访谈中获得的信息反馈是经过社区调解达成协议的一般都会自觉履行，如果达不成的均已选择诉讼或其他途径寻求解决。^[35]

④社区调解的配套制度体系

除了规范化程序和处理方式之外，相关配套机制建设同样是社区调解顺利运作的保障。这方面，调研所在市政府提出了建立健全岗位责任制，矛盾纠纷排查化解、登记、统计、档案管理、回访等配套制度。按照“六落实”（组织、制度、工作、场所、经费、补贴）、“六统一”（统一标牌、印章、标示、程序、制度、文书）的标准展开规范化建设。如在档案管理中，调研社区每调解一件纠纷，社区调解委员会就要填写《人民调解员调解案件登记单》一式两份（一份交所在调解委员会归档，另一份由调解员保存），并据此按月填报《人民调解委员会调解案件汇总登记表》。而人民调解卷宗（包括《人民调解申请书》、《人民调解受理登记表》、调查记录、证据材料、调解记录、《人民调解协议书》或口头协议登记表、回访记录、司法确认、人民调解委员会对调解不成纠纷的处理意见、卷宗情况说明等内容）要一案一卷，装订成册、分类存放，定期集中管理。对归档材料也有细化规定，如调解卷宗要填写卷宗类别（经济、民事等类纠纷）、卷名、卷号、年度、调解人与调解日期、立卷人与立卷日期等信息；调解笔录要注明时间、地点、参加人、笔录内容、调解结果等内容；案件受理登记表中要详细记载受理案件的时间、案件来源（分为当事人申请或调解委员会主动调解）、纠纷类型、简要情况等；在调查登记表中填写调查的时间、地点、调查人与被调查人，特别是较为详尽的调查记录。在回访制度中，调解员对已调解的纠纷，特别是复杂或可能出现反复的，要在协议履行期间或调解后的一段时间根据实际情况及时进行回访，了解调解协议书履行情况，立回访卷（包括当事人、调解协议编号、回访事由、回访时间与回访情况等信息）。如发现当事人不按约履行协议的，要及时查明情况，说服、督促当事人按约履行。而一旦发现因存在其他原因，特别是属于调解不当妨碍了协议履行，应主动予以纠正。同时，回访中发现有新的或可能激化苗头，要及时采取措施化解，并上报。在最后卷宗情况说明中，提请纠纷的性质、类型、案情分析、调解过程与结果以及调解经验总结是必备内容。^[36]

总之，从调解的制度化建设层面看，围绕资料文书归档管理，课题组调研的社区做到了“有章可循，有据可查”，至少在形式上是程序化和规范化的。^[37]

此外，为加强对社区调解机构的管理，调研所在市明确规定县级以上司法行政机关（含乡镇街道司法所）承担指导本行政区域人民调解工作，制定人民调解委员会的建设标准和要求；督查落实人民调解工作计划和任务；受理对调解机构的投诉等工作。同时，在人员组织上，也构建起针对调解员的业务培训制度。^[38]

⑤社区调解的保障体系

社区调解运作除了自身内在制度机能，外在保障体系也是决定其功能目的是否得以实现的重要因素。调研中发现，最为突出的就是经费保障和人事制度。针对人民调解制度经费，2008年以来，调研所在地市有关部门相继出台了一系列涉及司法所人员、司法所长职级待遇、基层经费保障的文件。为推动基层人员、编制、经费落实，该市司法局多次会同市综治办、财政局、市编办、市人事局等单位到各个县（市、区）督察，市委督查室专门下发督查通报，明确要求各地按规定予以落实。尤其是2012年通过下发《关于加强司法行政基层基础建设的通知》，采取了一系列加强基层基础工作的具体措施，对基层司法所、人民调解组织、司法行政基层业务开展提出了建设标准，规定了人民调解、法制宣传经费标准，要求各县（市、区）限时收回被挤占、挪用的政法专项编制，充实到各基层司法所。为确保各项工作落到实处，还将各县（市、区）落实上述文件的情况纳入市综治平安建设考核中。2012年，该市在司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费的投入总量分别达到了54万元、190万元和200万元。

但实践中，在课题组调研的社区状况并不乐观，社区居民委员会工作人员的月收入普遍在1200元左右。而在社区民调解委员会进行纠纷调解的具体操作层面，其经费来源之一主要是按照卷宗数量计算和领取，具体标准为每整理和归档一份案件卷宗补贴30元，对党委、政府，特别是司法机关移交的调解案件每件300元，对达成口头协议，且纠纷就地得以解决的，往往因为没有整理的案卷而无法取得相应报酬。此外，相关地方政策措施规定的对调解员个人的生活补贴和办案补贴依旧很少，以至于在与调解员做访谈时其总是抱怨“平时调解工作大有用钱的地方，仅靠这些钱是不够的，很多时候一些小钱都是我们自己出，这些小钱积累下来也不少”。如在洛钢路社区，调解员称有固定经费，但不愿意透露具体数字，在盛世唐庄社区调解员每月100元的调解补贴至今未下发，而长城花苑社区调解委员会主任的月收入仅1240元。

在人事制度方面，鉴于人民调解委员会主任和副主任一般由街道办事处直接委派，其身份多为原乡村干部、企业中层干部等，其他工作人员有些是通过人际关系，有些是通过公开招聘进入，在数量上本身就不多。加之社区调解员往往身兼数职，除调解外还要负责卫生、计划生育、维稳、治安、征兵等多项任务，使其普遍感到力不从心，负荷较大。而鉴于身份确认直接影响到个人收入和待遇，在两者挂钩制度背景下，社区调解员的“失衡”心态在实际工作中往往影响到调解工作的开展和效果。如长城花苑社区的副主任是一位年轻的法学硕士，访谈中就对基层待遇感触颇多，其每月1200元的收入在当地并不高，而且该社区2年内曾经聘用过4名大学生，但最终都因待遇低而选择了离开。在盛世唐庄社区，12名工作人员中的4位也因待遇问题而离职。这显示出基层社区对年轻毕业生没有太大吸引力，直接导致目前社区人员年龄结构日益老化和“断层”。