一、宋代治官之“得”
1．由于宋朝的大部分时期不以言治罪，因此按士大夫可以在身心放松的状态下议论国家大事和地方利病，言路畅通，君主对忠诚的官员的信任和依赖程度较深，君臣之间的思想、情感容易碰撞和交流，他们比较能集思广益、择善而从。因此治官中制度和政策的灵活性比较强，调整甚至创新较快。比如宰相制度、节度使制度、科举考试内容和方式、矿产品税制——从原先的课额制变成分成制——的调整、军事指挥中有时允许将帅“便宜行事”等在宋代都有相当灵活的调整。特别值得一提的是地方转运使制度的兴废调整——这是元朝行省制度的前身。在宋初转运使是出征军队的后勤供应官，当军队征服一片地区后，转运使负责将获取的物资运送京师，便成为该地区的财政长官。太宗时正式设包括了若干州府的路，其长官为转运使、副使，职责是“经度一路财赋”[1]。太宗淳化二年5月，增加对区域内州府军监的监察权和司法权。此时转运使虽无行政权，但太宗已把他看成一路的长官。景德三年，转运使还兼劝农使。然晚年的太宗“又疑其权太重，复置朝臣于诸路为承受公事，是机察漕司也”。[2]不过一年以后被新上台的真宗废罢。太宗淳化二年5月设“诸路转运使提点刑狱”，三年5月变成独立的“提点刑狱司”，大概是分转运使的司法权。但四年10月将其罢去，“归其事于转运司”。真宗景德四年又在各路恢复提点刑狱司。此后劝农使也独立出来，并与提点刑狱司合并。这一过程虽然显示二帝在重大制度设计安排上的犹豫优柔，但总的来讲转运使的设置，有利于中央对地方和地方官进行更有效的控制；并且创造了一个锻炼具有更全面能力的人才的舞台。此外城乡分治与城镇坊郭十等户籍制、城市管理的“厢坊制”、城市消防制度和专业消防队的设置、中国历史上首部商业税务法规《商税则例》、世界上最早发行的官方纸币“钱引”、“会子”等则是历史上首创。
在宋朝言路畅通、君臣比较齐心协力的背景下，两宋治官形成了三大（太祖太宗时期；神宗时期；孝宗时期）二小（英宗、高宗）5个高潮阶段：
（1）太祖太宗时期，主要是完成统一国家所需的治官上的拨乱反正（实际上是矫枉过正），就使文武官员再也不成为皇权和国家统一的威胁的目标来看，太祖的以加强专制主义中央集权和剪除各种威胁皇权的势力和温床为追求的制度和体制设计是相当成功的。开国初期宋太祖没有大开杀戒草菅人命，没有引起巨大震动或统治阶级内部的破裂，几乎没有减少现有官员士大夫中的各种类型的人才就实现了治官制度的巨大转变。宋初治官有三大突出成就：兵不血刃达成转变文武官员角色和职能的转变；来自各个方面、各个前政权的人才都得到保存，其中多数都在新政权中有了新的位置，使新王朝在统治阶级那里有很宽厚的阶级基础，因此相当稳固；在法律上和大赦中绝不宽贷贪官的规定，对扭转自唐中叶以来200余年的贪赃枉法积弊发挥了积极作用。按南宋初正直有见识的邓肃的看法，“太祖、太宗之时，法严而令速，事简而官清。”[3]应该是两宋治官最迅速有力的时期。
（2）英宗短暂的统治时期。这是一个小高潮。在宰相韩琦、富弼并不热心改革的情况下，英宗进行了两项改革：①为了“去冗官之患”对官员延长了磨勘的年限，对所升官称也作了限制。不能无限制地升迁官称。一般文官改三年一次为四年一次磨勘，“至前行郎中（吏、兵部郎中，从六品）止；而待制以上改为六年一次磨勘，“至谏议大夫（从四品）止”，以减缓官员升迁的速度，并对中高级官称的定额作了限制，以减少政府的俸禄支出。②确定了科举“三年大比”制度，即每三年举行一次科举考试，录取总人数不能超过600人。试图将冗官冗禄控制住。[4]
（3）王安石变法和随后宋神宗亲自主持的改革时期。有两个方面的成就：①为了“强兵”之需，更好地对付外患，以“将兵法”部分突破兵将分离、“兵不知将，将不知兵”的格局，“使兵知其将，将练其士”。[5]王安石还与王韶等优秀将领建立了相互信任的个人关系。通过河湟之捷和大破交趾军的入侵增强了军队战斗力，显示了新气象。②那就是有着较深远影响并一直沿用到清末的恢复三省六部及寺、监制度（只保留了枢密院、学士院），既理顺了中央机构的关系，同时使中央文官的官名与实际职务相统一的元丰官制改革。对于改变自宋初以来中央官僚机构叠床架屋并职责混乱、官员冗滥的局面产生了明显效果。其中三省制按唐朝遗制实行取旨、审核、施行分开，相互制约，遗憾的是效率太低。到哲宗初年，出现“文字繁冗，行遣迂回，近者数月，远者逾年，未能决绝”之弊端。[6]于是又改为宰相、执政共同商议决策后奏进，皇帝批准后以“三省同奉圣旨”之名义颁布实施，等于又恢复了“中书门下”制度。毕竟宋代的整个政风政情与唐朝已有很大不同。特别值得一提的是神宗对官员任免考核制度的整刷——北宋前期，皇帝通常只管最高级文武官员的任命（旨授）；其余中高级官员和部分低级官员由中书门下（政事堂）除授（堂除）；武官由枢密院“宣授”，但边界不清，总的来说比较混乱，难以保证用人的规范性和可靠性，也给一些地位较高、能左右用人的官员营私舞弊的机会。神宗深究其弊，将堂选、奏举全部罢去，规定：“自两府而下至侍从官（从四品），悉禀圣旨，然后除授，此中书不敢专也；自卿监（正四品）而下，及已经进擢，或寄禄至中散大夫者（从五品），皆由堂除，此吏部不敢预也；自朝议大夫（正六品）而下，受常调差遣者，皆归吏部，此中书不可侵也。法度之设至详至密，所以防大臣之专，革小人之侥幸也。”吏部对所管的官员任免、考核范围，也是元丰官制首次所规定的。只是在哲宗初即位时司马光、吕公著入为执政，“执政申请，以繁剧处、重法地分为词”[7]，将属吏部职权内的官员任免64处，又收归“堂除”，破坏了新官制。后吕陶指出其弊，也只是部分纠正。遗憾的是元丰改制未动初级文官（选人）和地方机构，也未动武官系统。
（4）高宗建炎年间对中央机构的并省和冗员的裁减。“所有省、部、寺、监、台、谏等机构，规模大为缩小，官、吏的人数也大为减少，多数机构之及北宋时的一半，有的甚至不及三分之一。”[8]但同样未对地方作变动。
（5）孝宗统治时期。孝宗是有远大志向、希望重振大宋雄风的君主。他对于内忧外患是有清醒认识的，并按他自己的说法是：“朕早夜戒惧，无顷刻忘，退朝之暇，亦无它好，正恐临朝或稍晏，则万几之旷自此始矣。”[9]因此他在治官方面的变革和努力是比较全面的，大致包括九个方面：
第一个方面是着力改变一直以来重视京官的地位与治理，而忽视地方官（特别是州县官）的地位与治理，造成地方官不仅人材较少，而且要么守成懒惰要么贪赃枉法苛虐治民的格局。措施主要有：
强调州县任职作为一种履历的重要性，非此不能任重要职位：乾道二年3月，诏：“县令非两任，毋除监察御史；非任守臣，毋除郎官，著为令。”[10]4年，“乙未，臣僚言：‘天下之事，必历而后知，试而后见。为县令者必为丞簿，为郡守者必为通判，为监司者必为郡守，皆有等差。自今职事官及局务官，必任满方许求外，未历亲民任使，即未得拟州郡，且授通判。’诏从之”。淳熙二年6月庚戌，“诏自今宰执、侍从以下除外任，非有功绩者不除职名，外任人非有劳效亦不除职。”[11]七年9月丙寅，“诏知县成资始听监司举荐”。[12]
派遣有能力、声望的京官去地方特别是重要地区任职：乾道元年春正月庚午，“诏馆职更迭补外”。十二月辛卯，“诏侍从、台谏、两省举堪监司、郡守者各一人，三衙、知阁举材武可守边者一人”。[13]
对州县官的任职资格、条件作出一定限制：淳熙六年6月丙申，“诏特奏名毋授知县、县令”。八年5月丙子，“诏辅臣择监司、郡守，必先才行”。六月壬寅，“诏侍从、台谏各举操修端亮、风力强明、可充监司者一二人”。[14]
加大惩处逃遁武将和不守法度的税务官吏的力度（包括死刑）；前者如乾道元年春正月丙子，“淮西守将孔福以遇敌弃城伏诛”。淳熙六年8月壬寅，“以知楚州翟畋过淮生事，夺五官，筠州居住”。[15]再说大力整治税务官：宋代从开国初就在制定规范细致的商业税务法规《商税则例》、约束地方职吏“恣为繁苛”，革除商税方面的“苛细之敛”、“自今除商旅货币外，其贩夫贩妇细碎交易，并不得收其算。当算之物，令有司件析，颁行天下，揭于版榜，置官宇之屋壁以遵守焉。国朝之制”。[16]不过除了开国初期和孝宗时期以外，两宋时期实际上的商税比较苛刻，尤其是南宋时期，商民以杀人的“法场”来称呼一些税收机构，“池州雁汊谓之大法场，黄州（今湖北黄冈）谓之小法场，鄂州谓之新法场”。[17]税务官员用各种办法敲诈勒索商民。孝宗对此的整治手法是：首先，全面清理、深入调查“法场”上官员们巧取豪夺的手段、办法，摸清情况；全部下诏严禁，并在全国各地税务机构“税务”前用大字布告张贴；将监督管制税务官员的责任落实到主管机关及本路转运使头上，只要有商人投诉，首先将转运使从严惩处；限制税务官吏的数量，以减少舞弊事件的发生。孝宗的上述努力加上他其他的治官措施使局面大为改观，税收基本回到太祖的遗法上来。
要求从土地、户口的增减、流民的安置、生活状况、对付蝗旱等自然灾害的表现、荒政的实施状况等具体数字或事实考核升降州县官，严厉制裁渎职和在政绩上弄虚作假的地方官及负责考核的官员：乾道元年春正月壬申，“诏两浙振流民。以绍兴流民多死，罢守臣徐哲及两县令”。[18]四年5月乙丑，“以邛州安仁县荒旱，失于蠲放，致饥民扰乱，守贰、县令降罢追停有差”。[19]绍兴三十二年12月丙寅，“诏帅臣、监司具部内知州治行藏否以闻”。乾道元年6月壬辰，“以淮南转运判官姚岳言境内飞蝗自死，夺一官罢之。丙申，以两淮守令劳徕安集无效，下诏戒饬之，仍以诏置守令治所”。八年夏4月甲子，“措置两淮官田徐子寅等坐授田归正人逃亡，夺官有差。”淳熙二年春正月丁未，“以两淮诸庄归正人安业，徐子寅等行赏有差”。淳熙五年春正月己未，“诏侍从、台谏、两省官集议考课法”。八年5月戊寅，“诏监司、守令劝课农桑，以奉行勤怠为赏罚”。12月癸卯，“以徽、饶二州民流者众，罢守臣”。丙辰，“诏县令有能举荒政者，监司、郡守以名闻”。九年8月壬子，“定州县官捕蝗之罚”。十年春正月丁丑，“命州县掘蝗”。[20]
孝宗对兴修水利也十分重视，经常派官员检查各地水利兴修的实际情况，既防止地方官员虚夸瞒报，也为奖优罚劣提供依据。这样，孝宗时期的水利建设成为继神宗以后的又一个高潮期，对农业生产和人民生活的稳定发挥了重要作用。当时“水利之兴，在在而有，其以功绩闻者既加之赏矣，否则罚亦必行，是以年谷屡登，田野加辟，虽有水旱，民无菜色”。[21]
对在州县干得出色的官员给予更多的奖擢：乾道二年9月甲子，“诏监司各举部内知县、县令二三人，守臣各举属县一二人”。四年7月戊寅，“知衢州王悦以盛暑祷雨、蔬食减膳、忧勤致疾而死，赠直龙图阁”。淳熙八年7月辛卯，“赏监司、守臣修举荒政者十六人”。九年夏4月甲辰，“诏自今盗发所在，亲临帅守、监司论罚，平定有劳者议赏”。
对70岁未退休的官员予以一定制裁：隆兴二年秋7月庚子，“诏内外文武官年70不请致仕者，遇郊毋得荫补”。[22]
第二个方面是对贪官给予严厉打击，可以说是整个南宋最重视这一问题的时期。措施有：
完善法令：淳熙六年11月乙卯，“帝著论数百年，深原用人之弊，因及诛赏之法，命宰执示从臣于都堂”。
增加惩罚力度：隆兴二年5月丁未，“诏内外赃私不法官吏，尚书省置籍检勘”。等于是建立黑名单。9月丁酉，“严赃吏法”。本来自神宗熙宁二年起，朝廷为了示恩已对官吏不用杖、黥刑，但为了惩治贪赃枉法官员，孝宗又多次加以使用。我们来看这个清单：乾道二年9月甲辰，“知上元县李允升犯赃贷死，杖脊刺面，配惠州牢城，籍其赀。丙午，建康守臣王佐坐纵允升去官，夺三官勒停，建昌军居住。余失按官吏及荐举官夺官有差”。冬10月戊子，“知峡州吕令问坐纵赃吏知夷陵县韩贽胄去官，夺二官，鄂州居住”。三年8月丁酉，“内侍陈瑜、李宗回坐交结戚方受赂：瑜除名，决杖，黥面配循州；宗回除名，筠州编管；方责授果州团练副使，潭州安置，籍所盗库金以犒军”。乾道三年犯贪污罪的广南东路提点刑狱石敦义，因衰老多病，虽免决杖，仍“刺面，配柳州牢城”。五年（1169年）犯贪污罪的薛衮、张广仁先后被判处“决瘠杖二十、刺面”，分别配韶州和惠州牢城。[23]六年5月甲戌，“诏戒饬百官。丁丑，知潮州曾造犯赃，贷命，南雄州编管，籍其家。” 淳熙元年秋7月戊子，“诏举廉吏”。3年春正月，“删犯赃荫补法”。六年12月己亥，诏：“自今鞫赃吏，后虽原贷者，毋以失入坐狱官。”十年6月己未，“诏诸路监司、帅臣岁举廉吏。庚申，严赃吏禁”。
强调举荐者必须负连带责任：从本纪部分的记载来看，孝宗时期是将此规定兑现得最认真的时期：乾道六年闰5月壬午，“诏监司、帅臣举守令藏否失实，依举清要官法定罪”。淳熙六年2月壬辰，“钱良臣以失举赃吏，夺三官”。十一年冬10月甲子，“初命举改官人犯赃者，举主降二官”。
支持监察官大胆履行职责：淳熙三年8月乙亥，“诏六察官纠察庶务，台纲益振，各进二官”。四年秋7月戊申，“班御史台弹奏格”。八年闰3月辛已，“命诸路帅臣、监司分州郡藏否为三等，岁终来上”。
第三个方面是把对武官的治理重心从防范其尾大不掉转向既体现文武并重，也要按其德才功过予以奖惩。淳熙二年8月丙辰，“江西总管贾和仲以捕茶寇失律除名，贺州编管”。闰9月“辛弃疾诱赖文政杀之，茶寇平”。冬10月戊寅，“赏平茶寇功，湖南、江西、广东监帅黜陟有差”。淳熙四年冬10月丁丑，“诏监司、守臣岁举武臣堪知县者各二人。乙卯，诏将士智勇杰出者，躐等升差”。六年2月辛丑，“立武臣关升荫补法”。七年12月壬辰，“以四川制置使胡元质不备蕃部，致其猖獗，夺两官罢之”。十二年秋7月甲辰，“以淮西屯田卤莽，总领、军帅、漕臣、守臣夺官有差”。十三年春正月，“大赦，文武臣僚并理三年磨勘，……”为此既加强了对有功或牺牲将士的奖励与抚恤，也对他们更多考绩和监督。绍兴三十二年冬10月，刚即位才4个月的孝宗便“诏张浚、陈俊卿覆实诸将所陈功赏”。显然这是冲着冒功求赏的军界老毛病而去的。乾道元年6月戊子，“步军司统制官崔皋坐奏功冒滥，夺所迁观察使，止进横行三官，令本军自效”。三年闰7月辛未，“诸军复置副都统制，文字与都统制连书，军马调发从都统制，违者奏劾”。六年3月癸丑，“用三省言，两淮守帅宜久其任，二年后察其能否，以行赏罚。……乙丑，以晁公武、王炎不协，罢四川制置司归宣抚司”。乾道八年夏4月己酉，“殿中侍御史萧之敏劾虞允文擅权不公，允文请罢政，许之。翼日复留，出之敏提点江东刑狱”。说明孝宗并不猜忌允文在军界的威望，而是以国家利益为重用人不疑。
第四个方面是上台就驱逐秦桧党羽，后来又夺秦埙、秦堪郊恩荫补。给以岳飞为代表的抗战派官员彻底的平反昭雪和彰扬，并优待他们的子孙，使全体官员的爱国忠君意识得以强化，国家对外也显得很有朝气与活力。如隆兴元年2月就有宗室节度使“乞减奉赐之半，以助军用。自是，诸宗室有请，悉从之。戊辰，宰执陈康伯等乞再减奉，止存旧格之半，许之”。这是统治阶级最上层的这些成员带头减少自己的俸禄以助军国之需。这是非常好的一种气象。正是因为孝宗的努力，宋朝才在金朝的鼎盛时期不仅提高了自己的外交地位，还使金世宗这样的一代明君“每戒群臣积钱谷，谨边备，必曰：‘吾恐宋人之和，终不可恃。’”(www.xing528.com)
第五个方面是孝宗在事关国家利益的重大军政问题上鼓励臣下畅所欲言，恢复了“不以言治罪”的传统，调动了臣下（包括太学生们）积极参政议政的积极性。绍兴三十二年秋7月辛酉，上台一个月，刚“追复岳飞元官，以礼改葬”的孝宗，“诏后省看详中外上书，有可采者以闻”。9月庚子，“以金人来索旧礼，诏宰执、侍从、台谏各陈应敌定论以闻”。12月戊辰，“诏侍从、台谏集议当今弊事，仍命尽率其属，极言无隐”。隆兴元年夏4月壬午“诏户部、台谏议节浮费”。冬10月辛丑，“诏侍从、台谏于后省集议讲和、遣使、礼数、土贡四事，仍各荐可备小使者”。隆兴二年夏4月癸未，“言者论宰相、执政循欺之弊，命书置政事堂”。秋7月癸丑，“以江东、浙西大水，诏侍从、台谏、卿监、郎官、馆职陈阙失及当今急务”。11月甲午，以黄榜禁太学生伏阙。“是日，太学生张观等72人上书，请斩汤思退、王之望、尹穑，窜其党洪适、晁公武而用陈康伯、胡铨等，以济大计。”该月壬寅，“招侍从、两省官日一至都堂议事，有关台谏者亦听会议”。淳熙九年夏4月癸亥，“帝览《陆贽奏议》，谕讲读官曰：‘今日之政，恐有如德宗之弊者，卿等条陈来上，无有所引。’”十五年5月乙巳，“帝既用薛叔似言，罢王淮，诏谕叔似等言：‘卿等官以拾遗、补阙为名，不任纠劾。今所奏乃类弹击，甚非设官命名之意，宜思自警。’”
第六个方面是采取措施减少用于官员的浮费和过滥的推恩。如乾道二年8月甲戌，“罢任子年30以上免试参选之令”。淳熙七年2月乙巳，“限改官员岁毋过80人”。9月乙丑，“诏宰执、使相给使，减年恩数，身后三年者毋收使”。九年8月庚子，“减皇后内命妇荫补数，立文武臣遇郊奏荐员，限致仕、遗表恩泽，视旧法捐三之一”。十三年5月甲申，“诏非泛补官及七色补官人、非曾任在朝侍从者，品秩虽高，毋得免役”。
第七个方面是对刑狱和司法官吏队伍进行整顿。乾道二年3月壬子，“诏戒饬刑狱官”。三年2月戊戌，“直秘阁前广东提刑石敦义犯赃，刺面配柳州，籍其家”。十三年12月戊戌，“大理寺狱空”。通过上述努力，孝宗时期成为整个南宋吏治最清明、官员队伍的整体素质最高、政绩最突出、官风最端正的时期。真德秀的评价是：“乾道、淳熙间，有位于朝者，以馈及门为耻；受任于外者，以包苴入都为羞”。[24]
第八个方面是孝宗通过制定以宽松和规范为主题的新制度既发展海外贸易活跃经济增加税收又减少官员们敲诈勒索的机会。本来熙宁旧法“抽解既有定数，取之不苛，纳税宽其期，而使之待价”。对外贸商人是不苛刻的。但南宋开国以来，有市舶务的所在地的“州郡官吏趣办抽解之外，又多名色，兼迫其输纳，货滞则减价求售，所得无几……”隆兴二年8月，孝宗听取了两浙路市舶司的具体分析：“抽解旧法十五取一，其后十取一，又其后择其良者，谓如犀、象十分抽二分，又博买四分；真珠十分抽一，又博买六分之类”，采纳了他们提出的“十分抽一分，更不博买”，增加优惠条件的建议。淳熙二年12月，又打破“蕃商止许于市舶置司所贸易，不得出境” 的旧制，福建的市舶司在征税以后，外商在“召保”以后开具贩往外地的货物名称、数量，向市舶司报告，凭市舶司发给的凭证可在福建省内各地发卖。[25]这些切合实际的改革，对治官也有良好效果。
第九个方面是孝宗还为士大夫们创造了学术上相当自由地进行著述的环境。他不干预学者们——其中多数人都是官员——对思想和学术的探讨。继北宋后期党争党禁、绍兴年间秦檜专权，严厉打压不同政见和言论以来的恶劣局面终于被掀翻，此间“正国家一昌明之会，诸儒彬彬辈出”。[26]思想的解放和国家的新气象不仅使宋学的几大流派在相互争鸣中都得到发展，而且整个学术、文学艺术领域都朝气蓬勃，思想家朱熹（他本来就主张宋学各学派“同出于圣人，各有所长，而不能无所短”[27]）、陆九渊、陈亮、叶适；诗人陆游、范成大；词人辛弃疾…群星交相辉映。此外淳熙二年的“鹅湖之会”及其所代表的自由的学术争鸣活动也留名青史。总之构建了古代学术文化的一个顶峰时期。以上三个时期的治官都是在宋代的言路畅通、君臣相互信任的基本制度内进行的。
2．总体而言，宋朝君主更多注重奖励大臣和其他官员，在恩威并用中侧重施“恩”。所谓“恩逮于百官者，惟恐其不足；财取于万民者，不留其有余”。[28]使宋朝统治阶级对赵氏政权的拥护比较一致。各级官员在对付农民起义、兵变、少数民族起义或暴乱、辽金夏元的威胁入侵等等问题上虽然在意见上有分歧争吵，但行动相当一致。一些杰出的官员在处理棘手事务方面显示了卓越的智慧和对君主、国家的深谋远虑。兹举数例：
范仲淹智济吴中——“皇佑二年，吴中大饥。时范仲淹领浙西，发粟及募民存饷，为术甚备。吴人喜竞渡，好为佛事，仲淹乃纵民竞渡。太守日出宴于湖上，自春至夏，居民空巷出游。又召诸佛寺主守谕之曰：‘饥岁工价至贱，可以大兴土木。’于是诸寺工作并兴。又新仓廒吏舍，日役千夫。两浙大饥，唯杭宴然。”这属于《周礼》中“或兴工作以聚失业之人”思想的应用。[29]
吕夷简智安朝廷——“仁宗久病废朝，一日疾差，思见执政，坐便殿，急召二府。吕许公闻命，移刻方赴，同列赞公速行，公缓步自如。既见，上曰：‘久病方平，喜与公等相见，何迟迟其来？’公从容奏曰：‘陛下不豫，中外颇忧。一旦忽召近臣，臣等若奔驰以进，恐人惊动。’上以为得辅臣体。”[30]
王旦智抑中官——“王旦为兖州景灵宫朝修使，内臣周怀政偕行，或乘间请见，旦必俟从者尽至，冠带出见于堂皇，白事而退。后怀政以事败，方知旦远虑。内臣刘承规以忠谨得幸，病且死，求为节度使，帝语旦曰：‘承规待此以暝目。’旦执不可，曰：‘他日将有求为枢密使者，奈何？’遂止。自是内臣官不过留后。”[31]
韩琦智和二宫——“英宗初即位。慈寿一日送密札与韩魏公，谕及上与高后不奉事，有为孀妇作主之语，仍敕中贵俟报。公但曰：‘领圣旨。’一日，入札子，以山陵有事取覆，乞晚临，后，上殿独对。谓：‘官家不得惊，有一文字须进呈，说破，只莫泄。上今日皆慈寿力，恩不可忘。然既非天属之亲，但加承奉，便自无事。’上曰：‘谨奉教。’又云：‘此文字，臣不敢当，幸宫中密烧之，若泄则谗间乘之矣。’上唯之。自后两宫相欢，人莫窥其迹。”[32]
宋朝治官的宽厚保证了统治阶级内部关系长期的稳定和谐。宋朝虽有尖锐而绵延不绝的民族矛盾和阶级矛盾，但科技和经济却取得极大成就（包括外贸的发达）。在这个多灾多难的王朝的历史中，文豪循吏清官大儒始终存在（尽管他们在许多时期都不占主导地位。但他们的经济地位决定了他们可以在制度内有比较体面的生活，因此身受儒家文化熏陶的士大夫中始终有一部分人能坚定不移地坚守自己的操守；他们从未遭受过毁灭性的剥夺生命和尊严的摧残和打击——即使是在南宋晚期像贾似道这样的权臣当道时期依然如此）。这些人使百姓始终保存着对宋朝否极泰来的希望，又在很大程度上抑制了广大人民大众与宋朝统治阶级关系的全面恶化。这样，支撑宋朝长期生存下去的另一根基石得以不倒。这可以视为赵宋王朝“无心插柳柳成荫”吧。
当然，宋代虽然在总体上以“恩”为主治官，但它在以“威”治官方面也是有许多有益探索和努力的。比如乾德二年秋7月，太祖给予一些官员推荐佐贰官吏之权，但同时又规定“不当者连坐”。[33]太祖在位时，以贪赃罪处死官员较多。虽有多次大赦，但十恶、杀人、官吏贪赃者不赦。太宗时，在对犯罪官员的赦免中，依然将十恶、犯赃、故意杀人列为不可赦免之罪。[34]真宗年间依然强调这一点。如景德四年冬10月甲寅诏：“宜柳象州、怀远军死罪以下，非十恶、谋斗故杀、官吏犯枉法赃者，并原之。”景德八年春正月，“赦天下，非十恶、枉法赃及已杀人者咸除之”。[35]仁宗明道二年夏4月，“帝始亲政，裁抑侥幸，中外大悦。”宝元元年冬十月丙寅，“诏戒百官朋党”。二年6月戊辰，“诏诸致仕官尝犯赃者，毋推恩子孙”。康定元年丙午，“鄜延路兵马都监黄德和坐弃军腰斩”。庆历四年11月“诏戒朋党相讦，及按察恣为苛刻、文人肆言行怪者”。六年2月，“诏陕西经略安抚及转运司，议裁节诸费及所置官员无用者以闻”。七年4月己酉，诏“前东京转运使薛坤专任，文吏伺察郡县过细，江东转运使杨紘、判官王绰、提点刑狱王鼎苛刻相尚，并削职知州，自今毋复用为部使者”。己巳，“诏谏官非公事毋得私谒”。5月戊寅，诏：“武臣非历知州军无过者，毋授同提点刑狱。”6月辛酉，诏天下知县非鞠狱毋得差遣。壬戌，诏：“臣僚朝见者，留京毋过十日。”皇佑元年6月戊寅，“诏中书、枢密非聚议毋通宾客。戊子，诏转运史、提点刑狱，所部官吏受赃失觉察者，降黜”。[36]哲宗元祐四年8月壬寅，敕郡守贰以“四善三罪课县令，吏部岁上监司考查知州状”。9月乙未，“检举先朝文武七条，戒谕百官遵守”。六年夏4月辛丑，诏：“大臣堂除差遣，非行能卓异者不可轻受（强调声望），仍搜访遗材，以备擢任。”8月辛卯，诏御史台：“臣僚亲亡十年不葬，许依条弹奏及令吏部检察。”[37]……很可惜两宋曾经推出过的以刚猛威严惩治贪黩官员的诏令、措施不系统连贯，稳定性差，其落实情况大都缺乏严格的监督检查，效果有限，在绝大多数时期都没有成为国家治官活动的主旋律。整个两宋时期只有三个治官的高潮阶段对官员奖惩相对比较平衡。
宋朝皇帝将控制文武官员与保全他们的身家性命（不杀士大夫）、维护他们的社会地位与尊严体面、与他们保持良好沟通结合得很好，这不仅避免了血腥的屠戮和株连，恶化统治阶级的内部关系，增加社会破裂动荡战乱和遭至外敌入侵的可能，而且使国家保留维持了大批各有所长的人材。毕竟，在中国古代，大多数人材（或精英）是在各级通过科举考试产生的文武官员的行列之中。宋代尽管内忧外患频繁，疆域狭窄，但却是中国历史上涌现的人材数量特别巨大、科教文化极为兴隆昌盛的朝代。
特别需要指出的是，宋朝通过完善科举考试制度使考试变得相当公正公平，许多布衣贫寒之士可以通过自己的努力迅速平步青云位列卿相，完全改变自己和亲属的命运，他们中的许多人因此对国家格外感恩和格外忠诚。特别值得一提的是，据有关专家的研究统计，宋朝是中国历史上唯一只选择寒门子弟为状元的朝代。这是因为赵匡胤认为：“贵家子弟，惟知饮酒、弹琵琶耳，安知民间疾苦？”[38]除了不允许皇室宗族成员参加科举考试（神宗以后方允许赵氏的远房宗室参加）之外，同时采取多种措施抑制“势家”，如宋初即规定凡是官宦子弟考中科举后都要经过复试才能录取。此后的限制越来越严，一定品级以上的“食禄之家”子弟不仅要单独进行考试，以便考察其学业之优劣，而且即使靠中进士后也还要另行组织测试，以防舞弊行为。宋真宗时，翰林学士梁灏之子梁固参加礼部考试取得第一名，原则上应该得到状元，但在此之前他已被皇帝赏赐了进士出身，这种棘手的情况引起了朝廷的高度重视。以后遂有一条不成文的规矩，所有参加科举考试的“有官人”不管考得怎样，都无资格获取状元头衔。如名列魁首，则降低名次，然后依次递补其他普通举子为状元。只有徽宗时有一例例外。而且宋朝历代皇帝几乎都以奖掖孤寒、抑制势家自诩。以致不少日本学者将宋朝称为“平民社会”。[39]这种罕见的将科举考试的最高荣誉一直留给贫寒子弟的做法，显示了宋朝君主们扩大其统治基础、增加社会凝聚力、希望更多官员士大夫体察民隐的深谋远虑。这些人对国家的感激是可想而知的。他们中许多人后来都成为宰相或重要大臣，对君主和国家忠心耿耿。这也从一个侧面能使我们理解为什么宋朝涌现出那么多敢于负责任的宰相和高级文官。这种例子不胜枚举：欧阳修对国家和君主忠诚坦荡、始终以风节自持、不怕风险力革文坛积弊、奖拔后进，范仲淹倡导改革、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”已成千古佳话；陆佃（居贫苦学，夜无灯，映月光读书。后为王安石弟子。熙宁进士。历礼部侍郎、吏部尚书、尚书右丞）谨厚清正、著述宏富；[40]马默（家贫，徒步诣徂徕从石介学。嘉祐进士。历知登州、三司盐铁判官、提点京东刑狱、河东转运使、工部和户部侍郎等职）正直敢言、刚严疾恶，赈救饥民上万人；[41]尹谷（南宋末人，中年登进士，历知崇阳县、知衡州等职）在元军压境之际，勇敢投身李芾手下为参谋，一起坚守潭州。潭州军民英勇悲壮的三个月抵抗后，“援兵不至，谷知城危，与妻子诀曰：‘吾以寒儒受国恩，典方州，谊不可屈，若辈必当从吾已耳’，乃正冠端笏危坐自焚而死，接着“阖门无少长皆死焉”。[42]宋朝进士录取名额（包括赐进士出身）多，做官以后经济地位、政治地位、社会地位均较高，对全社会（包括社会下层）绝大多数善读书、有才干、有智慧的人均有无法抗拒的吸引力，他们即使贫寒也很难加入宋朝绵延不绝的农民起义或兵变之中——这是对可能威胁朝廷生存的农民起义和兵变的釜底抽薪，农民起义和兵变中几乎找不到文人的身影，注定了不管他们如何人多势众，也会因为缺少文化和军事、政治斗争的谋略的支撑无法与朝廷长期对抗，动摇不了虽然早就腐败丛生的国家政权。宋朝几乎所有重大的农民起义和兵变均是如此。
3．“不以言治罪”是赵宋治官最有个性和产生的影响最为积极的组成部分。毕竟封建专制的意识形态和制度本身就理所当然地包含着君主对臣民、上级官员对下级官员的绝对的话语优势与霸权——用思想言论罪强行控制臣民和下级官民的言论是天经地义的。可宋代是自秦代以来唯一的基本上（北宋末和秦檜专权时期有所例外）不以此治官治民的朝代。这不仅保证了宋代言路的畅通、官员士大夫身心的相对自由和士大夫之间可以有多种不同的交往沟通形式（比如政治上的歧见不妨碍文学艺术上相互敬重或与此相反），而且以此构筑了一个自春秋战国以来最适合中国的思想家、科学家、文学艺术家、各种学者从事自己喜欢的事业，表达自己的思想见解和喜怒哀乐的最安全温謦的时期。在这些领域宋代取得了巨大的综合性成就，成为古代中国的一个波峰。这些成就是使宋朝士大夫引以自豪的。如文天祥，虽然他生活在南宋末世，可是他对于宋朝所取得的成就仍然是由衷自豪和感激的。戴仁柱先生是这样归纳的：“毕竟，宋朝已经在政治与文化成就方面创下了远远超过其他大部分王朝的纪录。即使面临皇帝已经退位，自己沉浸在故国之思的时候，文天祥也要夸耀宋朝在历史上所取得的成就：其哲学正统学说无与伦比的活力与完美，统治者与政治家之间亲密谦让的关系，绝大多数君主特殊的统治天赋。例如，文天祥把‘宽仁’与‘英断’的孝宗，比作前所未有的一代明主。这种开明仁慈的统治，把儒家文人与皇室极好地联系起来，要求以效忠国家的形式予以回报。”[43]宋代学者可以比较自由地出入儒、佛、道，驰骋于诗、词、文，流连于琴棋书画，取得多方面地巨大成就也就在情理之中。这是赵匡胤都不一定能预测的一个治官的副产品吧。宋代官员多兼学者或文学艺术高手乃至科学大师（沈括、苏颂、宋慈等是一个个极品）使宋代文明的声威远播——宋朝的“软国力”十分强大，从宋朝的那些巨匠大师、状元硕儒受到辽、金上下的推崇尊敬、忽必列千方百计要想争取文天祥投降等大量事例可以清楚地证明这一点。这一切对民族融合都功不可没。当然，宋朝也有少数奸佞和昏君当政时期压抑言路，向政见不同者和敢于表达不满者进行迫害的现象，在北宋哲、徽二宗的党争、党禁中比较突出。宣和六年冬10月诏“有收藏习用苏、黄之文者，并令焚毁，犯者以大不恭论”。[44]这已是赤裸裸的文字狱政策了。当然历史没有给他们留出多少时间来推行这种政策，因为当时在金军的强大攻势下北宋已命若游丝——此时昏君奸臣彻底抛弃“不以言治罪”这一使宋朝治国治官比较有活力的“祖宗成宪”，使人心更加离散，只不过加速了北宋的灭亡。此外，历史后来证明最有生命力的宋代的理学和理学家在政治舞台失去理性的党争党禁时期遭到打压，饱受催抑，却又在南宋后期的几个奸臣当政时当作转移人们视线的遮羞布被高度举拔和彰扬，也是一种有趣的历史现象。
4．朝廷上下对太学和太学生（准官员）在平时比较尊重，在具有一定弹性的科举制度中始终为他们保留着一定的位置，这样，正式构成以进士科为主、官员用多种名目推荐各种类型的人材和太学生三舍考选法为辅的科举制度。加上其他一些选官用人方式，使宋代科举考试虽然不如明代整齐规范，但却保证了人材类型的多样性和数量的充足。此外在重大政治转折关头当太学生很激烈的介入政治生活时比较在乎或宽容他们。典型的有北宋末以陈东为代表的学生、官员、市民拥护抗战、反对投降的激烈抗争；南宋后期对丁大全、史弥远、贾似道等擅权祸国的抨击、弹劾和游行请愿。这使宋代学子们未正式入仕之前就已成为有一定影响力的政治势力，他们的影响一般都是积极的；在参与政治的过程中对国家和社会的责任感、使命感以及能力得以加强或提高。
5．宋代君主对科举考试的关注介入深，尤其是主动与进士们建立天子与门生的关系，亲点寒门出身的状元，亲自赐进士及第并赐新科进士钱物（有时皇帝还亲试举人），这不仅彰扬了文教，而且增加了君主对官员们的凝聚力和亲近感。由于这种关系是对所有进士的，因此它没有副作用。案例很多，兹举三例：文天祥“年二十举进士，对策集英殿。时理宗在位久，政理浸怠，天祥以法天不息为对，其言万余，不为稿，一挥而成。帝亲拔为第一。考官王应麟奏曰：‘是卷古谊若龟鉴，忠肝如铁石，臣敢为得人贺。’”[45]这些对文天祥都是极大的荣耀，与他后来矢志效忠宋朝当然有因果关系。如《宋史》文天祥列传后附的“论曰”：“宋三百余年，取士之科，莫盛于进士，进士莫盛于伦魁。自天祥死，世之好为高论者，谓科目不足以得人，岂其然乎？”李谘，袁州新喻人，自幼以孝闻名。举进士，“真宗顾左右曰：‘是能安其亲者。’擢第三人，除大理评事、通判舒州，召试中书，为太子中允，直集贤院”。可以说关怀备至。后来直做到枢密副使等职。他是一位相当廉能而恪尽职守的官员。[46]孙梦观是宝庆二年进士，做地方官时清正廉洁，体恤民隐，面对户部急若星火的病民苛赋，他以“吾宁委官以去，毋宁病民以留”予以抵制。得到丞相董淮推荐，升迁至给事中兼赞读、国子祭酒、权吏部侍郎，依然直言指斥朝廷弊政，以至在廷之士皆危之，梦观曰：“吾以一布衣蒙上恩至此，虽捐躯无以报，利钝非所计也。”[47]天子关心亲近进士，不仅增加了进士们对君主和国家的效忠，还推动了宋士大夫形成同辈互相欣赏、前辈名人提携后进后生、爱护奖拔人材之风。同时宋君主在科举考试的形式和内容问题上相当开明纳谏，不怕制度的调整和改变，使宋代大多数时候的科举考试都能兼容各种类型的人材，并与宋代学术文化自身的发展要求并行不悖（典型的如仁宗支持欧阳修主持科举考试时痛惩骈体文、倡导古文，不仅一改士大夫为人为文的空洞浮华之风，而且强力推动了古文运动的发展）。《宋史》卷155《选举一》是这样总结的：“宋初承唐制，贡举虽广，而莫重于进士、制科，其次则三学选补，铨法虽多，而莫重于举削改官、磨勘转秩。考课虽密，而莫重于官给历纸，验考批书。其他教官、武举、童子等试，以及遗逸奏荐，贵戚公卿任子亲属与远州流外诸选，委曲琐细，咸有品式。其间变更不常，沿革迭见，而三百余年元臣硕辅、鸿博之儒，清强之吏，皆自此出，得人为最盛焉。”这是符合历史实际的。
6．成功地终结了自安史之乱以来200余年的分裂战乱局面，成功地防止了外戚宦官等皇帝身边的势力崛起祸害国家，败坏吏治。这一点已为人熟知，不予赘言。
7．宋代治官的价值取向（如君主评价官员，上级官员评判审视下级官员）中，衡量一个人的主要标准是他的道德、文章和主要由较好资历形成的声望。在大多数士大夫和官员队伍里，包括皇帝在内的举朝上下既尊重那些年长的德高望重的文坛领袖、学问大家、名师硕儒，也不反对破格培养、选拔、重用像晏殊这样的早慧少年。宋代的文坛、学术界与政坛几乎是三位一体的。保证了政府人才密集、知识密集和始终有一部分官员是海内外享有很高声望的人物。而这使宋成为一个文明程度很高，学术文化灿烂，道德学说体系成功重构的时期。宋学（新学，蜀学，理学——又包含洛学、关学——是其三大流派。具有通经学古、救时行道、兼容佛道三大特征）是汉唐以来儒家学说与时俱进的一次艰难而伟大的演进，宗师林立，著述宏富，各领风骚，这与其主要代表人物得到的尊敬（不论在朝或是在野）和比较丰富的人生履历有关。
8．宋代的阶段性的封建法制建设成就（神宗和孝宗时是高峰）显著。宋朝皇帝以及握有不同程度治官之权的官员于法外进行的有关政局和治官的赏罚较少，这使宋代的治官虽有很多制度、传统的缺陷，但总的来讲比较稳定有序，不受法律约束的大起大落的统治阶级之间的内讧争斗少。比如与汉、唐、明等朝代比较，宋代的宦官和后妃在政治生活中比较循规蹈矩，没有对国家的经济、政治和治官活动发生很大的恶劣影响，这是宋代治官的一个相当有利的背景。在专制加人治的历史条件下，后妃和宦官与君主关系和情感的密切程度是最容易超越其他人群的，他们在历史上一再依靠这种无法替代的优势窃取权力，满足私欲，排挤敢于坚持封建法制和官制正常运转的官员或官员集团，重用亲属或谄附于他们的各种小人，从而使官场迅速癌变，极大地消耗国家的元气。为什么宋代会做得比较好呢？这首先是因为宋朝的封建法制比较有力。从赵匡胤的一生来看，他是比较在乎国家法制的权威性的，注意不用自己的个人意志去加以破坏。由于他的榜样，加上宋朝皇帝普遍具有较高文化修养，与士大夫是一种共同坐天下的心态在治理国家，因此，后来的皇帝们同样很少用手中的君权去将其废置。缺少了君主法外的支持，后妃、外戚缺少了擅权的主要条件。第二，宋朝以宰相为首的文官集团实力强大，他们一方面深知后妃、外戚的擅权对国家危害巨大，于公必须警惕；另一方面外戚、宦官擅权必将完全改变治官用人的游戏规则，于私同样不能容忍，所以行为相当敏感，并坚决抵制。这就使外戚、宦官基本失去了为恶的土壤。当然，两宋的末年都出现过例外，戴仁柱先生是这样分析的：“只有在偶然情况下，后妃与宦官个人才会作为权势炙手可热的操纵者出现，而且不可避免地促使具有历史责任感的文官系统发出本能的强烈反应。在13世纪，此类宫廷代理人的出现，主要是由于君主对其责任特别漠不关心或优柔寡断的缘故。漠不关心当然是指皇帝宁宗的情况，这个糊涂的男人在一个极端的家庭中长大，而且经常受到老牌政治家的训斥，在转而消沉之后，宁宗开始对非常狡诈的妻子杨皇后言听计从。到13世纪中叶，在骄奢淫逸的理宗统治下，皇后们的影响由于宦官的加入而黯然失色——董宋臣也许是皇帝这些不法代理人中最为可恨的一个。由于出现这一变化，文人们逐渐开始变得惊慌失措，他们把宦官权力的上升看作是王朝衰落的一个更为有力的象征。”[48]应该说这一段分析是中肯的。在北宋神宗时期采取了三个方面的措施加强和完善封建法制，均有利于官员规范施政和提高自身的素质：比较科学地区分、细化法律、法规；规定官员要熟悉法律、法规以正确判案；公布法律法规，让民众了解其内容，不犯法，少犯法，同时也减少官员利用民众是法盲胡乱判案和草菅人命。神宗对敕、令、格、式（前者为法律，后三者为法规）功能、性质、内容的科学区分和细化，再加上“例”在官员感到法律不足时提供的补充手段，宋代官员依法行政、断狱的条件都是很好的。为了改变宋代前期“近世士大夫多不习法”[49]的局面，熙宁四年神宗下诏要求四五等进士必须学习律令、断案：“自今进士、诸科同出身及授试监簿人，并令试律令大义或断案，与注官；如累试不中或不能就试，候二年注官。”[50]八年，神宗又对高科进士和所有想入仕的官员提出同样要求。史称：“王安石执政以后，士大夫颇垂意律令。”[51]在科举考试中，明法科进士由熙宁九年只占进士总数的十六分之一变成元丰二年的四分之一。加上向民众普及法律知识、在国子监设立律学（相当于近代的高等法律专科学校）培养人才、王安石和宋神宗一直主张“罪疑惟轻”（实际上是讲要以事实和证据为依据）、从轻判案等，宋代的法制建设在这一时期达到了很高水平，营造了依法行政、依法治官的格局。虽然随着元祐以后政治斗争的情绪化和政局的走向腐败这一局面不能持久，但它毕竟是一种可贵的探索。如果说神宗在法制建设上的成就主要体现在制度的制定完善和对官民的掌握、熟悉的要求上的话，孝宗时的成就主要是任法治国和任法治官。孝宗主要作了以下努力：（1）高度关注、亲自过问官员们断狱的情况，对枉滥者施以高压。“孝宗究心庶狱，每岁临轩虑囚，率先数日令有司进款案批阅，然后决遣。”他告戒官员们：“狱，重事也。稽者有律，当者有比，疑者有谳。比年顾以狱情白于执政，探取旨意，以为轻重，甚亡谓也。自今其祗乃心、敬于刑，推当为贵，毋习前非。不如吾诏，吾将大寘于罚，罔有攸赦。”[52]（2）命大理寺、刑部和六部长官对南宋初以来混乱的法令予以审查清理，孝宗本人对“法司更定律令，必亲为订正之”。[53]乾道六年（1170年）编成《乾道敕令格式》，八年颁行。孝宗特别对当时官员援用
“断例”判案容易上下其手予以严格限制，“除刑部许用乾道刑名断例，司勋许用获盗推赏例，并乾道经置条例事指挥，其余并不得引例”判案。（引文来源同上）即普通的刑事、民事审判不准援用案例，而必须依法断案。（3）对乾道、淳熙时期所编的内容前后矛盾、散漫混乱的敕令格式分门别类重新编定，形成《淳熙条法事类》一书，革除了旧书“其书散漫，用法之际，官不暇遍阅，吏因得以容奸”[54]的弊端，方便了官员查检，有利于依法断案。这是法律编撰的重大改革。（4）在古代审理致死人命的案件中验尸是极为重要的取证手段，但过去由于经手验尸的吏胥的营私舞弊，以至“虚幻变化，茫不可诘”。[55]也就是是非真伪说完全操纵于吏胥之手。孝宗时两浙西路提点刑狱郑兴裔集验尸经验之大成编写出《检验格目》一书，淳熙元年（1174年）5月颁行全国。此书分为《初验尸格目》、《复验尸格目》（三验以上同复验），内容详尽，对官吏的要求十分具体：如非正常原因致死者，须经复验，且必须以棺木埋葬，“并不得烧化”，以备日后如有必要再查验；如擅自火化，“必有情弊”，要对有关官吏进行追究。又如初、复验尸格目都必须填明“已死人痕损数，内致命因依，的系要害致命身死分明”并一式三份，一份留给死者所在州县，一份给死者直系亲属，一份上报本路提点刑狱司。[56]此书的颁行（嘉泰四年还附上了《检验正背人形图》）使“吏不得行其奸”[57]，对治理司法官吏和减少冤假错案都起了重要作用。此外，这种受到约束的规范的验尸实践还为后来以《洗冤集录》为代表的宋代法医学奠定了良好的基础。（应该说，明代的法制和依法制官在整体性上还没有达到如此高的水平。南宋学者陈亮认为：“汉，任人者也；唐，人、法并行也；本朝，任法者也。”[58]他还认为宋代法制是汉代以来最完备的，只有宋才称得上是以法治国，法制的完备和实施是在神宗时完成，[59]应该说是基本符合实际的。
当然宋代法制针对官员出身、地位、待遇、奖惩的条款并不严厉。并且宋代多权相，尤其是胆大妄为的奸相擅权期间，法制就遭到许多败坏，甚至徒具形式。比如大观年间蔡京、童贯擅权，“实不能文”的宦官梁师成竟然于大观三年（1109年）高中进士甲科！南宋宁宗以后奸相擅权，法律在治官中的作用锐减。官吏们几乎是随心所欲地索贿受贿断案，对百姓滥用酷刑，甚至草菅人命。[60]即使是在这种背景下，佚名编辑、成书于南宋灭亡前夕的《明公书判清明集》中的宁宗、理宗时包括朱熹在内的近30位廉明公正的地方官员的判决书，反映了宋代法制剩余的薪火，虽然无法相传了，今人仍可管窥宋代法制在孝宗时约束熏陶官吏所达到的高度。毕竟，宋代的君主一是没有追求拥有像明朝君主那么多的绝对的权力，没有像他们那样在过多过重权力压迫下他们要么严重地心理变态拒绝任何约束，要么被迫容忍太监和奸佞之臣窃据部分皇权从而凌驾于法制之上，使国家法制经常形同虚设。换言之，宋朝法制在治官方面的一贯性、连续性、稳定性是比较好的，此外，宋朝法制在治官中的设计比较具有灵活性和可操作性。比如，它对监察百官的用语按对象的不法或不当行为的从重到轻的程度分为劾、弹、纠、奏四类；监察御史不再出巡地方，而专察中央六部官员，这就加大了对京官的监察力度，使御史台的权力达到顶峰，在皇帝正常掌权的情况下，因御史弹劾而被罢免的宰相屡见不鲜；宋真宗天禧元年（1017年）设置谏院，使谏官脱离行政系统而独立。谏院具有谏诤和谏劾两项职权，分别以皇帝和百官为对象；在门下省增设后省，以给事中为长官，掌封驳之事；又在御史台设置六名言事御史，专司以言规谏。总之，宋朝的监察系统由御史台和谏院两大部分组成，虽然有台谏的矛头均有向以宰相为首的百官集中的趋向，但在不对官员士大夫以言治罪的雍容的背景下，从实际运作来看，宋代监察系统要监察百官和对皇帝的施政用人发挥一定的制约作用都能有所兼顾。这在一定程度上限制了皇帝在施政用人上的随心所欲，对宋朝治官的稳定性、连续性是有利的。但宋朝针对京官设置的监察官员人数太少和对地方官的监察的制度设计颇有漏洞（见后面的分析），消弱了它的监察力度，这是一种很大的遗憾。
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