农村残疾人托养服务的实践探索

农村残疾人寄宿制托养服务取得明显进展，重庆市奉节县、河南省上蔡县、新疆维吾尔自治区南疆地区、山东省莘县等地积极探索，形成了不同的助残模式，但也存在某些共同特点。

1．坚持政府主导

农村残疾人寄宿制托养服务是当前脱贫攻坚形势下的超常规举措，是被党委政府列为最困难群体脱贫解困的头号民生工程，由政府扶贫办牵头，残联、卫生、人社、民政等相关部门具体分工负责，乡（镇）、村两级负责组织实施。

2．统筹整合社会资源存量和扶贫资金

各地通过统筹整合当地社会资源和扶贫资金，在很大程度上解决了农村重度残疾人集中托养服务中普遍存在的前期建设投入不足和中后期运营经费阙如的问题。如河南省驻马店市上蔡县乡镇（街道）托养中心利用乡镇（街道）卫生院闲置病房，村级托养中心依托村卫生室，按照托养中心功能需要适当加以改扩建；在托养经费来源上，提出了“县级扶贫整合资金一部分、相关部门支持一部分、社会各界捐赠一部分，以上级整合资金和社会各界捐助为主、政府及部门投入为辅”的思路。山东省聊城市东昌府区通过与现有的爱心敬老院合作，以政府购买服务的形式，设置部分贫困护理床位，挂牌“东昌府区贫困家庭失能人员集中供养中心（东昌府区农村残疾人托养中心）”，建设和运营经费通过整合区级财政、部门资金、慈善和社会捐赠等方面资金进行统筹支付。

3．建立了较为完善严格的托养服务对象进退标准和管理运作制度

例如，河南省驻马店市上蔡县对托养服务对象标准进行了明确规定，并建立健全“户申请、村申报、乡审批、县备案”和公示公告制度，细化入住人员委托书、托养协议书等，同时列明退出条件，还建立了托养服务中心三级管理制度。重庆奉节县对农村重度残疾人托养服务机构的申请标准、程序、管理模式等均有明确规定，同时建立了有效可控的入住人员进退动态调节机制。

4．同步推进“脱贫”和“解困”

在探索农村贫困重度残疾人寄宿制托养服务时，优先招聘入住农村残疾人家属为托养服务机构服务人员，实现农村贫困重度残疾人家庭“脱贫”和“解困”同时解决。如河南驻马店市上蔡县农村残疾人寄宿制托养服务机构以公益性岗位雇佣托养服务对象家属等贫困群体，报酬基本稳定在每月2000元。山东省聊城市坊子铺村将20户D级危房同时又是建档立卡贫困残疾人家庭的原有住房进行集中改造，由村里划出一片地皮，新建一片各自相邻的房子，配备好必要的生活用具，让贫困残疾人家庭集中入住。同时，从其家属中选出5名护理员对这些失能人员进行集中护理，平均每个护理员护理3—6人，报酬为每月300元。

1．“乡（镇）+村”二级集中托养模式

以河南省驻马店市上蔡县为例，当地已建立6个乡（镇）级和10个村级共16家农村残疾人托养服务机构，虽然规模相对较小且比较分散，但也能满足本村或乡镇残疾人的基本需要。到2018年年底，又有16家机构投入运行，有托养服务需求的500名左右农村重度残疾人全部得到托养服务。

2．“互助共享型”集中托养模式

以山东省聊城市农村重度残疾人托养服务为例，当地托养服务模式更为灵活多样，充分依托和整合现有社会资源，体现出较强的“互助共享”特点。如实现了农村重度残疾人托养服务与老年人、留守儿童照护服务的衔接和资源共享；依托养老院等现有社会服务机构开展农村残疾人集中托养服务；新建的护理机构也整合了已有的资源存量，如前边提到的聊城莘县坊子铺村对农村贫困重度残疾人危房进行集中改造，让贫困户集中入住，同时雇佣农村残疾人家属为护理员对这些农村残疾人进行集中护理。(www.xing528.com)

3．“大型集中托养中心+医养结合”模式

以重庆奉节县为代表的农村残疾人集中托养中心规模较大，如永乐失能供养中心设计床位260张，集中供养农村重度残疾人185人；且托养中心开展了医养结合试点工作，由永乐镇中心卫生院派驻固定职业医师2人、护士1人，在供养中心建立医疗康复室，配备基本医疗设备和药品，为中心农村残疾人员提供医疗服务保障。

相比残疾人寄宿制托养和居家服务，日间照料服务的有效开展需要更为严苛的条件。一是布局合理。日间照料机构服务的对象为行动不便或需要照顾的农村残疾人、老年人和留守儿童等特殊群体，他们日间到照料中心接受照顾和参与活动，晚上回家享受家庭生活，因此日间照料中心的规模和选址需要综合考虑社区居住人口数量和服务半径。二是功能配套齐全。就农村残疾人日间照料中心而言，应该设置满足农村残疾人休息、用餐、康复需求的空间场所和方便农村残疾人出行的硬件设施。三是接送方便。接送是影响日间照料服务开展的主要因素。

但农村残疾人居住较为分散，因此日间照料机构难以平衡好“就近方便”原则和成本投入二者之间的关系，合理布局较为困难；资金和专业人员匮乏导致机构前期建设和后期运营面临巨大资金和专业服务人员缺口，难以长期可持续发展；而农村剩余劳动力相对较多、时间较为灵活使农村残疾人及其家庭对日间照料服务的需求并不是很高，是制约日间照料服务发展的主观条件。

鉴于以上原因，相比残疾人寄宿制托养服务和居家服务，日间照料服务在农村托养服务中发展相对缓慢。“张波日间照料中心”是山东省微山县的一家民营日间照料中心，建筑面积1400平方米，床位32张，设有康复训练室、休息室、厨房餐厅、书法室、阅览室、心理疏导室、娱乐室、医疗卫生室等多个活动养生场所，主要为附近村镇日常生活需要一定照料的老年人、残疾人免费提供生活照料、心理慰藉、文化娱乐、法律援助、医疗保健、饮食服务、日常陪护、康复训练等多种服务，实现了老年人、残疾人“白天入托接受照顾、参与活动、康复训练，晚上回家享受家庭生活”的照料模式。

与寄宿制集中托养服务和日间照料服务相比，居家服务具有成本较低、形式灵活的特点，与托养服务机构较少且经济状况较差的农村残疾人家庭具有较高的契合性，可操作性也较强，因而在农村地区开展得比较广泛。当前我国农村残疾人居家托养服务的实施方式主要包括政府发放居家服务补贴、政府购买服务和政府统筹社会资源提供服务三种类型。

1．政府直接发放居家服务补贴

地方政府直接将居家托养服务补贴发放到农村重度贫困残疾人家庭。在不同地区，数额有所不同，少则每年几百元，多则每年数千元，一般由省级政府和县区级政府统筹。发放居家服务补贴的方式在农村尤其是中西部落后地区的农村比较普遍。从“十三五”时期开始，“阳光家园计划”已严禁直接发放居家服务补贴。

2．政府购买残疾人托养服务

当前我国农村残疾人居家服务主要采用公共服务券（或称作“凭单”、“消费代金券”、“服务卡”等）的形式。承接居家服务的主体主要包括企业和社会组织。如天津市东丽区七个涉农街道从六家服务公司购买农村残疾人托养服务；山东省济南市市中区则将当地农村妇女剩余劳动力组织起来，为符合条件的农村残疾人提供居家服务。

3．政府统筹社会资源提供服务

与政府购买残疾人托养服务不同，这种模式体现为政府统筹安排当地的社会资源，由其为农村残疾人提供居家服务。如山东省聊城市的“邻里互助”模式，即让农村残疾人家属为自己家庭和附近家庭的农村残疾人提供居家服务，由政府统筹残联、人社、民政等部门资金支出。