农村残疾人托养服务的未来发展

农村残疾人的托养服务探索对解决重度残疾人脱贫解困问题发挥了积极作用，取得了党委政府满意、群众社会支持、残疾人及其亲属高兴的良好社会反响。但是，目前农村残疾人托养服务实践中仍存在一些问题，有些是残疾人托养服务发展的共性问题，也有些是农村残疾人托养服务发展过程中的特殊问题，这些问题都需要在社会发展过程中逐步解决。

农村残疾人托养服务是当前我国在脱贫攻坚战中的一个超常规举措，由基层政府推动、多部门协作，在推进过程中发挥了我国社会主义制度集中力量办大事的优势，在短期内集中多方面力量，取得了显著成效。但这种模式不利于托养服务机构的长期稳定发展。

1．管理力量有待专职化和专业化

目前农村残疾人寄宿制托养服务机构负责人多由基层干部兼任，具体工作也由基层干部协作完成。例如，上蔡县乡镇级农村残疾人托养机构实行“乡镇分管领导+专任办公室主任”式的工作小组制，办公室主任多为乡镇民政所主任或残联理事长，村级农村残疾人托养机构负责人多由村支部书记兼任。这种安排有助于加大该项工作的统筹推进力度，但这些基层干部既要负责日常本职工作，又要维持托管中心的正常运转，工作压力较大，而且也不专业。

2．参与农村残疾人托养服务的社会力量有待进一步培育

鼓励和扶持社会力量兴办农村残疾人托养服务机构，是我国农村残疾人托养服务的发展趋势，有利于促进托养服务向个性化、专业化、规范化方向发展。但目前我国农村地区普遍面临各类社会力量发展较为滞后的状况，需要基层政府加大扶持和培育力度。

3．农村残疾人托养服务机构缺乏长期稳定的经费保障

农村残疾人托养服务机构的运行服务人员工资、设施更换和增设、水电费等各种支出，目前很多地方采取集中脱贫资金、政府财政补贴、社会捐赠和集体自筹相结合的办法解决，但各农村社区集体经济状况不同，集体经济落后的村社区难以保证稳定的经费投入。

农村残疾人托养服务的扶贫解困模式是一种符合地方实际、基层干部和群众认可、效果明显的社会保障兜底方式，但在管理运营过程中出现了一些问题。

1．服务质量有待进一步提升

如前所述，很多农村地区在推动农村残疾人托养服务过程中，同步推进“脱贫”和“解困”，优先招聘建档立卡贫困户劳动力为服务人员，是一种“互助型”模式，实现了农村残疾人家庭和贫困户的双赢。但现阶段服务人员年龄偏大，受教育水平较低，多未经过相关技能培训，专业护理知识较为匮乏，不能有效地满足入住农村残疾人多样化、个性化的服务需求。

2．制度规范有待进一步提高

大部分农村残疾人托养服务机构负责人为兼职，不能对机构的发展、运行进行全面把握，管理相对比较粗放。加之大部分工作人员是残疾人家属或贫困户劳动力，专业化程度较低，很多托养服务机构没有建立相应的制度规范，有的机构即便有制度规范也较难落实。

部分农村地区在为符合条件的农村残疾人提供的托养服务内容缺乏更为细致的分类甄别，与农村残疾人之间的需求存在结构性矛盾。寄宿制机构基本只能提供护理照料服务，而生活自理能力训练、社会适应能力训练、就业服务等不能满足残疾人需求。

居家服务也存在服务提供与需求的偏差。理论上，现行政策购买的服务项目主要包括居室清洁、照顾起居、精神慰藉、辅助康复和医疗保健等，但当前服务机构更多提供居室清洁服务和提供餐饮服务。而对我国现阶段大多数农村残疾人家庭来说，更需要的是经济支持和照护服务。

农村残疾人托养服务的需求在我国实现富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国过程中日益凸显，作为残疾人“两个体系”建设组成部分的农村残疾人托养服务需求表达和评估也被提上日程。事实上，当前我国残疾人事业正处于发展的过程中，与农村残疾人托养服务需求相应的表达意愿和评估机制都存在不到位、未落实的情况。一方面，农村残疾人资源禀赋的“弱拥有”状态使其不能顺畅、有效地表达托养服务的真实需求；另一方面，在治理主体缺位与资源稀缺的前提下，畅通残疾人需求表达渠道与完善评估机制面临巨大的挑战。

农村残疾人托养服务机构常依托乡镇或村的医疗卫生机构设立，可促进资源共享，大大节约残疾人托养服务机构建设费用和购买设施费用，残疾人也可以就近就便得到所需要的医疗服务。接受托养服务的重度残疾人虽然存在一定程度的身心障碍，经常需要寻医问药，但是将残疾人过度医疗化的医疗模式常会忽视残疾人能力，忽视从优势视角看待残疾人，不利于其潜能及能力的培养与发挥。

针对农村重度贫困残疾人托养服务存在的主要问题，加快农村残疾人托养服务规范化、制度化、专业化、社会化发展是当前开拓农村残疾人事业的重要举措，以实现农村残疾人托养服务由生存型向发展型转变。

残疾人托养服务是一项社会化工程，需要社会各部门积极参与，实现分工合作。如驻马店市确立了“党委政府主导、乡村实施、部门联动、社会参与”的运作模式，明确县乡政府主体责任：负责集中托养中心的建设、管理、运转，牵头负责对重度残疾人的接收、审核和申报。县委县政府建立托养服务联席会议制度，及时解决工作中遇到的困难问题。扶贫部门牵头抓总，负责建设推进和人员资格把关；残联负责入住对象筛选、辅助器具适配及指导康复训练；民政部门负责日常管理、生活用品配备和运营经费拨付；卫计部门提供主阵地，负责为入住人员定期体检、日常诊疗和护理知识培训；人社部门负责护工、厨师等服务型岗位购买及职业道德培训；住建部门负责托养中心统一规划、设计和建设。(www.xing528.com)

1．加强支持性政策

在巩固城市残疾人托养服务工作纵深推进的同时，引导支持农村残疾人托养服务的健康发展。以当前基本公共服务均等化、全力推进脱贫攻坚工作为契机，着力推动残疾人托养服务城乡同步发展，并努力协调有关部门，加大对农村托养服务的支持政策，在基础设施建设补贴、机构运行补贴和托养服务补贴等方面探索建立长效机制，尤其向农村倾斜，并立足长远，逐步将残疾人托养服务打造为残疾人领域兼具福利性和救助性的兜底性公共服务。

2．促进社会组织培育

社会组织是承担残疾人托养服务的重要力量，对农村残疾人托养服务来说也是如此。在当前农村社会组织资源比较缺乏的情况下，一方面，可鼓励有能力的残疾人家属或残疾人成立自己的社会组织，政府加以鼓励、引导和加强培训，鼓励他们为残疾人提供托养服务；另一方面，可加大政府购买力度，鼓励城镇社会组织将服务进一步向农村延伸。

3．加快建立长期护理保险制度

从长期护理保险制度试点方案看，这项制度最有可能成为推动残疾人托养服务稳步发展的政策支撑；同时，随着残疾人托养服务的规范化发展和标准化建设，城乡残疾人托养服务机构也势必成为承接长期护理保险对残疾人提供护理服务的重要平台和载体。各级残联组织特别是15个试点城市残联积极主动加入长期护理保险工作相关领导小组，及时反映残疾人的情况和需求并积极发挥残联在残疾评定、医疗康复、日间照料、居家服务等工作方面的优势作用，在国家全面实施护理保险制度的方案制定中为残疾人享受护理保险待遇创造积极有利的条件。同时，进一步加强调查研究，切实在政策、服务、管理等各方面做好残疾人托养服务与长期护理保险制度的衔接准备。

农村残疾人托养服务的专业化、规范化运行离不开专业人才的参与。在人才建设和配置方面，建议参照《残疾人托养服务规范》要求，聘用专职残疾人托养服务机构管理人员，并给予相应的职别待遇和薪资水平，以利于机构的规范化运行。

采用薪酬激励制度，提高农村托养服务机构护理人员及其他专业服务人员的薪资，吸引专业人才加入，并通过传帮带、培训等方式，提升整个机构的托养服务专业化水平。

积极引导社会工作介入农村残疾人托养服务，利用社会工作的专业视角和手段，提升对残疾人认识水平和服务水平，避免过度医疗化等问题。专业知识能力提升后，就可以提供更加多元化的托养服务内容，可以更好地满足残疾人托养服务需求。

农村残疾人是社会弱势群体中最弱势的群体，因此政府部门和相关服务机构要采取多种措施，激发农村残疾人托养服务需求表达的意愿，并不断规范评估方式。

1．增强托养服务需求表达的意识和动力

政府、残联与社会多元主体通过培训、体验等组织化活动关爱和重视农村残疾人托养服务，激发残疾人托养服务需求表达的意愿，培育其需求表达的动力，其中最为关键的是完善需求表达机制。

2．丰富托养服务需求表达的途径

既可以通过丰富乡村文化供给形式，传递残疾人康复的相关知识，丰富托养服务需求表达的信息；又可以通过开展残疾人托养服务需求的调查活动，实现供给方式与需求表达的对接。

3．规范托养服务的评估方式

基于地区差异和残疾人类别的不同，通过动态评估与静态评估相结合的方式进行有效评估，并在此基础上充分利用评估结果，不断完善农村残疾人托养服务制度。

对于通过开展托养照护解决重度残疾人脱贫攻坚困难的优秀案例及时进行总结和宣传，并在不断完善相关运行机制和扶持措施的基础上，经过扎实的试点和总结后，适时在全国范围内开展宣传推广，引导各地创造性开展工作，切实按照习近平总书记的要求，在打赢脱贫攻坚战中不折不扣地圆满解决好残疾人这一攻坚群体重点的脱贫解困问题。

（刘琼莲、张英秀撰稿）