我国《建筑法》的剖析及问题探析

1.《建筑法》立法简介

1997年11月1日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》，并经中华人民共和国主席令第91号公布，自1998年3月1日起施行。我国《建筑法》共8章85条，分为总则、建筑许可、建筑工程发包与承包、建筑工程监理、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理、法律责任以及附则，并于2011年4月22日根据第十一届全国人大常委会第二十次会议的决定对第48条进行了修改。

2.《建筑法》的实施现状

（1）工程建设安全与质量形势令人担忧

工程建设施工周期长、工艺复杂的特点，以及露天生产作业等严峻的环境条件，决定了工程建设的不安全因素多而复杂。而很多工程管理者法律意识、安全意识薄弱，为赶进度、追效益而忽视工程建设的安全与质量问题，更加剧了我国工程建设的严峻形势。比如为了赶工期，混凝土还没凝固就拆模，砖胎膜还没浇筑就回土，导致质量安全事故时有发生；为了节约成本，施工单位对务工人员没有进行培训就上岗，在施工过程中偷工减料，引发了四川等地广泛生产、采用“瘦身钢筋”的事件发生。因此，我国的工程建设质量安全事故一直频频发生。据统计，在2007年，全国的房屋建筑和市政工程建筑施工事故合计859起、死亡1012人，其中建筑施工重大事故2起、死亡21人，建筑施工较大及以上事故（不包括重大事故），即一次死亡3人及3人以上事故33起、死亡123人。^[2]由此可见，我国工程建设安全与质量形势十分严峻，虽然近几年事故发生率和死亡人数相比有所下降，但每次事故的发生都令人触目惊心，例如2008年的“杭州地铁11·15事件”，杭州地铁湘湖站工地发生塌陷，地面出现长75米、深15米的深坑，21人死亡、24人受伤；2011年的北京怀柔区宝山寺白河桥坍塌事件，坍塌大桥直接呈W形波浪状等等，这些事件都让广大民众对我国建筑行业的工程建设活动产生强烈的质疑与深切的担忧。

另外，每当事故发生时，有关受害人的赔偿就会变得遥遥无期。因为我国目前已建立的规章制度流于形式，没有进行细化，在建筑施工过程中缺乏详细的程序规定，导致在诉讼过程中找不到相关的记录资料来合理分配各方的责任，比如在造成务工人员死伤时，用以证明劳务关系的劳务合同都不存在，而针对赔偿金额的有效法律规定欠缺，更进一步加深了有关受害人无法得到合理赔偿的困境。

结合我国《建筑法》的立法内容，针对以上问题的法律规制都明显力度不足，规定模糊不清，行政执法机关执法缺乏有力的依据，权利义务的承担无法落实，导致在司法实践中不能有效的处理此类纠纷，让法律责任承担人逍遥法外，受害者不能得到合理的救济，对工程建设活动的安全与质量问题不但没有进行有效的遏制，甚至有点纵容与放任。

除了在城市建设中“楼脆脆、桥脆脆”的现状令人触目惊心，农村民居建设的安全与质量状况也让人担忧。众所周知的四川汶川地震，造成死亡及失踪人数高达10万人，其中因房屋倒塌而伤亡的人员中绝大多数是农民。这说明我国农村民居的建造质量差、抗震能力严重不足，也是这次地震带给我们的最惨痛的教训。虽然农村因经济水平低下而投入有限、缺乏技术娴熟的房屋建造人员是不可忽视的客观因素，但是从法律角度来观察，一个不能回避的事实就是我国《建筑法》的调整范围把农民自建底层住宅排除在外，导致农村民居没有得到严格的规制与管理，建设行政主管部门也没有给予农村民居足够的关注与规范，结合我国是农业大国的现状，忽视农民自建底层住宅的立法内容与我国目前的国情明显不符，不得不说这是我国《建筑法》严重滞后于社会发展的一大体现。因此，如何通过进一步加强立法建设，从制度上保障农村民居住宅的建设质量，从而推进新农村建设，实践以人为本的法制理念，显然是一个重大的法律课题。(www.xing528.com)

（2）建筑市场秩序混乱，信用建设缺失

“能在农村盖厕所，就能在城市盖大楼”的错误认识，导致技术水平偏低的农民工迅速涌进城市建设的队伍中，进而大部分建筑企业因受制于可承担的工程规模及层次有限，导致行业集中度过低，部分利润因过度竞争而挤掉了。据了解，我国当前建筑企业在投资方及时履行合同的前提下，普遍毛利率在10%左右，纯利润仅在3%～5%，有的甚至更低。建筑企业的低利润经营导致某些市场主体为了追求经济利益而铤而走险，扰乱了建筑市场交易的秩序。如招投标过程中的暗箱操作、收受回扣等行为已成为业内的潜规则；施工单位罔顾行业资质管理制度，超资质施工给工程建设留下安全、质量隐患；由于建筑市场竞争激烈，建设单位肢解分包，强行要求施工单位垫资施工的现象普遍存在，导致工程款拖欠问题愈演愈烈。

我国目前的建筑市场秩序较为混乱，很多体制和机制并不健全，行政执法力度薄弱，导致不诚信行为因要付出的代价较低而普遍存在，因此，我国建筑市场的信用体系尚未真正建立。从超资质施工、签订“阴阳”合同到拖欠工程款及农民工工资、为博取利润而偷工减料，这些不利于建立建筑市场信用体系的现象充斥于采购材料、招标投标、工程监理、施工生产等多个环节，严重地阻碍了我国建筑市场良好的交易秩序与信用体系的建立，制约了建筑行业的健康有序发展。

良好的交易秩序与信用体系，是建筑市场发展的有力保障。纵观我国《建筑法》的立法内容，发现并没有对市场交易信用方面有所规制，立法上的缺陷也是导致我国建筑行业交易普遍缺乏诚信的根源。结合我国建筑市场交易信用缺失的现状，可充分借鉴国外的有益经验，加强立法建设，建立良好的市场交易秩序。

（3）与其他法律制度不协调

《建筑法》作为建筑领域的根本大法，应该与相关法律规范中的配套法律制度相协调，才能共同推进我国建筑行业的健康发展。然而，从现行的《建筑法》来看，并未很好地与其他配套法律制度衔接，造成建筑业整个法律体系的不协调，大大地削弱了建筑法律体系的规制效果。例如《建筑法》调整对象单一，与《建设工程安全生产管理条例》《建设工程质量管理条例》等下位法不协调已成为社会各界的诟病；《建筑法》规制的市场主体侧重于承包人，对承包人以外的各工程建设主体尤其是对发包人的约束条款却很少，造成双方权利义务规定的不对等。由于《建筑法》的立法内容与配套法律制度的不协调，导致下位法细化没有上位法的支撑，许多相关的规章制度就成了无源之水、无本之木。而2012年11月21日国家法制办公布的《建筑市场管理条例（征求意见稿）》，其主要原因正是为了弥补现行《建筑法》不能提供足够的法律依据来支撑下位法运行的现状。

《建筑法》除了没有与其配套的法律制度相协调以外，对于其他法律制度在衔接方面也存在着一定的问题。比如，《合同法》中关于工程款优先受偿权的规定，《劳动法》中对于劳务人员的管理规定，都是目前建筑企业解决工程款拖欠和管理劳务人员的重要法律依据，但在《建筑法》中均未对其作出衔接性的表述或明确其适用的范围或程序。虽然《建筑法》与《招标投标法》都明确规定招标投标活动必须公开、公平、公正竞争，《建筑法》同时提出了“择优选择承包单位”的规定，但在实践中，不少招标投标活动只注重形式上的公平与公正，一味追求最低价中标，并没有体现“择优”的招标宗旨，这妨碍了我国建筑行业的健康持续发展。