跨市场交易监管方面的启示

世界范围内不同国家存在的金融监管模式，都是在特定的历史背景下根据各国金融体系的专有制度特征演进而成的。根据目前国际上的研究成果，典型的金融监管结构（体制）的类型^[50]如表3-3所示。

表3-3　现行的金融监管体制特性及理论依据

不同的金融监管模式都有其优点和缺点，很难得出哪个是最优模式。但是不同的模式可以相互借鉴并根据实际情况不断改进，毫无保留地完全接受在其他国家被证明为成功的模式也是不可能的。对于以上四种模式中的哪种在应对危机过程中获得了最好效果的问题，迄今为止仅有一些零星的研究。一份研究报告显示，那些使用全能整合式监管模式的国家在此次金融危机中受到更严重的打击。当然对这些观点也要谨慎对待，因为监管结构不是导致此次危机的唯一原因。当金融监管部门的员工被问及自身意见的时候，人们则会得到另一种解释。他们认为“监管结构的未来”会趋向全能整合式监管或者双峰模式监管。尽管如此，也有一些估测认为，监管结构不是决定性因素，更加重要的是对每个监管活动本身或者在监管部门之间的活动进行协调。此外，与其他监管参与者，如财政部和中央银行在监管程序上的合作显得更为重要。^[51]

就资本市场的监管本身而言，在实践中资本市场并不是在封闭的状态中运行的，进行交易的主体不仅包括中小型投资者，更主要的还是银行等金融机构或者大型经纪商。因此，资本市场的监管体制除了针对证券、期货等不同产品及具体交易行为的功能型监管，还涉及不同类型金融机构的机构型监管。

其中，机构型监管权限的划分是根据金融机构的性质（银行、证券公司、保险公司或期货交易商），而不论其从事何种业务或是否从事混业经营。它的出发点在于对各类型金融机构性质差别的认识，这在分业经营条件下，或者金融业内部分工比较明确、界限比较清楚的前提下，效果十分明显。由于它所关注的是单个机构的状况，因而特别适合审慎监管，并且各类金融机构只需对相应的监管者负责，从而可以避免不必要的监管交叉。但是，随着金融混业经营及各部门之间界限的日益模糊，机构型监管的不足之处也显而易见，如它无法解决各类金融机构间的公平竞争问题。如果提供类似金融服务和产品的各金融机构接受不同的监管，那么它们所面临的监管程度及与此相关的服从成本可能存在很大的差异，进而导致某些机构享受特殊的竞争优势。更重要的是，金融集团可以利用其业务分散、多样化等特点，进行监管套利。(www.xing528.com)

功能型监管则主要依据金融体系的基本功能而设计。较之传统金融监管，功能型监管关注的是产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监督机构和管制规则，从而能有效解决混业经营条件下创新产品的管制归属问题，避免监管“真空”和多重监管的出现。它针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调跨产品、跨机构、跨市场的管制，通过这样的方式有利于监管机构突破行业局限，对金融业实施整体规制。而且，由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，因此其所设计的监管模式和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在发展过程中可能出现的各种新情况。这种功能监管思路避免了在制度理论下一个“法律主体”（legal entity）在另一个业务领域从业时会遇到的麻烦，即经营领域与经营主体的法律状态无关，不管从事同一业务的是一家保险公司还是一家银行机构，在监管方面都会被同等对待。由于在这种制度下甚至存在不止三个监管部门之间的竞争，它的竞争因素还要强于制度理论的设想。然而这种理论实现的决定性因素是，从业领域可以彼此清晰地区别开来，否则就会出现这样的问题：一个金融机构的业务领域处于两个或者多个监管部门的监管领域和规则的监管下，这些安排有可能大大提高金融机构的管理成本。这有点类似于制度理论，在这种理论影响下的监管也需要解决不同部门之间的监管协调问题。^[52]纯粹的功能型监管的最大问题是，在这种监管体制下，各监管机构都无法对金融机构的整体情况有一个清晰明确的认识，特别是金融机构的整体管理水平、风险控制措施和清偿能力。因此，在金融危机之前，各国在监管措施的选择上或者采取功能型监管为主但不放弃机构型监管（如英国）或者侧重于机构型监管（如美国）。

而金融危机之后，机构型监管在系统性风险防范上的缺陷以及更多关注于局部性风险的特征日益受到监管者的质疑。现代化的金融机构涉足了不同领域的各种产品，几乎没有一个银行集团还停留在传统的储蓄和贷款业务，而且不同金融产品间的差异也在逐渐缩小（例如多数银行理财产品都具有衍生品的特征），银行、保险公司、证券公司、投资公司间传统的界限已经不能反映目前金融部门划分的需要。在这样的背景下，功能型监管的优势日益显现，能从更高的角度来监控整个金融市场。它通过不同金融产品的区分，按照市场准入、风险防范、信息披露和审慎经营等来分配监管职责。例如，英国《改革金融市场》的白皮书在肯定金融服务局职能的同时，要求其在现有4个职能的基础上增加第5个职能——跟踪、判断和控制金融体系的风险，这种职能的划分显然是以功能型监管为导向。而美国在《现代金融监管框架改革蓝图》的长期目标中，也特别提到构建最优的金融监管架构，该架构包含3个支柱：着眼于整个金融市场的市场稳定监管、解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管和立足于消费者保护、解决商业行为标准问题的监管，强调从灵活的目标导向出发，更有效地在维护金融稳定和金融创新之间取得平衡，从而实现对系统性风险的全面覆盖。

目前我国仍然实行严格的分业经营体制（虽然已出现混业经营的实践），现行的金融监管机构除财政部、审计署等政府监管部门以外，主要由国务院派驻各金融机构的监事会、银监会、证监会和保监会负责，直属国务院领导。其中，银监会负责监管商业银行、政策性银行、信托投资公司、资产管理公司、农村信用社等存款类金融机构；证监会负责监管证券公司、期货公司；保监会负责监管政策性保险公司和商业性保险公司。除监事会外，其他监管机构都在各省市设有派出机构。而具体到衍生品市场，证监会主要负责监管国内期货交易；国有企业参与境外期货业务由国务院批准，并取得证监会颁发的境外期货业务许可证，套期保值计划报证监会备案，选择期货品种由国家经贸委或商务部核准；而商业银行从事衍生品交易则由银监会监管。

但是随着金融创新以及金融市场的发展和成熟，我国不同种类的金融机构业务日益交叉，金融控股公司已经出现并得到一定的发展。而交叉性业务的出现，既可能导致监管重叠，也可能出现监管缺位。“一行三会”立足于金融机构类型划分的监管模式显得力不从心。由于银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的，若一家金融机构经营不同业务，某项业务发生风险，在确定由哪家监管机构牵头、作出最后决定等方面存在着现实困难。另外，因为涉及多个行业的监管机构，各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同。只要在不同的专业金融监管体系之间存在差异，金融控股公司就可能会采取规避监管的行动，建立一种经营阻力和成本最小的组织模式，从而增加各专业金融监管当局在对相关金融机构进行监管过程中的困难。

在现阶段，对于我国而言，庞大的金融体系和复杂的国家权力分配结构中，要立即改变多个监管机构并存的模式并不可行，更现实的方式是借鉴美国和欧盟的改革方案。在美国的《多德—弗兰克法案》中规定设置“金融稳定监督委员会”，来实现对危机的早期发现，在美国金融系统生存受到威胁的时候，可以帮助监管当局提供应对建议。该委员会隶属于美国财政部长管辖，由美国金融市场监管机构的九位主席组成。另外还设立了一个金融研究办公室作为“金融稳定监督委员会”的咨询机构。在欧洲，未来的金融监管系统中将由欧洲系统风险委员会（ESRB）作为一个类似机构发挥作用。欧洲系统风险委员会收集有关金融系统稳定方面的信息，识别系统性风险并提出风险预警和处理意见以及检查相关规章的遵守情况。预警和建议可以向欧盟提出，也可以向单个或者多个成员国政府以及欧盟级别或者国家级别的监管机构提出。欧洲系统风险委员会接受欧洲中央银行主席领导，此外该机构还包括三位新的欧盟监管机构的主席、一位来自欧盟委员会代表和来自27个国家的货币发行机关的代表。^[53]

欧盟系统风险委员会和美国的金融稳定监管委员会较之于危机前的功能性监管有一定的发展，更侧重于系统性风险的审慎监管。