乡村法治建设研究：新中国乡村行政管理制度的变革与特点

新中国成立后乡村行政管理制度的根本性变革并未和惯常的改革开放时间完全契合，相对滞后于经济体制改革，分为两个阶段：1982年前和1982年后。

1.新中国成立后至1981年：人民公社时期，高度集权

这一时段又分为三个时期：

一是土地改革与合作化时期（1949—1957年），代表性特征是村组织行政化。新中国成立初期，国家首先向农民兑现了土改承诺，实现了耕者有其田。随后开始进行合作化，先后经过互助组、初级社、高级社。在新政权刚刚进入乡村地区以党支部为核心的一元化权力结构之前，“农会”作为一种权力机构运行，曾经起到了过渡的“保甲制度”的作用，主要承担清匪反霸、减压退租、土地改革以及培养和输送新兴村庄精英的任务（见表1-1）。在乡村新秩序建立之后，根据1950年的《乡（行政村）人民政府组织通则》的规定，行政村作为最基层的政权机构出现，隶属于乡一级政权，村主任、副主任等职务均由乡一级政府任命，从而将基层村庄纳入官治系统中，实现了国家权力对村庄的垂直延伸。与此同时，对中国乡村地区权威和秩序建立的长远发展起到更为重要作用的党组织深入乡村，“党支部”成为乡村权威中真正的核心。党组织通过“界定精英”“输送干部”和“组织精英”的方式，完成对农村权威和秩序建立的实际控制。

表1-1　农会与保甲制度对比分析

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二是人民公社政社合一时期（1958—1977年），代表性特征是乡政府与人民公社合并。通过政社合一的人民公社，打破了传统乡村血缘和宗族的组织形式，禁止宗教活动，取缔帮会，学习文化、参与政治、移风易俗成为乡村公共活动的重要内容。《农村人民公社工作条例修正草案》规定：人民公社组织可以分为公社和生产队两级，也可以是公社、生产大队和生产队三级，生产队是基本核算单位。生产大队管理委员会在公社管理委员会领导下，管理本大队范围内生产队的生产和行政工作。人民公社的主要工作内容包括：①制订生产计划；②对生产队的生产工作、财务管理和分配工作进行正确指导、监察督促，帮助改善经营管理；③领导兴办和其他农田基本建设；④在大队范围内督促生产队完成国家规定的粮食和其他农副产品的征购、派购任务，帮助安排好社员生活；⑤管理全大队的民政、民兵、治安、文教卫生等工作；⑥进行思想政治工作，贯彻执行中央的政策法令。这一时期，乡村的所有活动由国家自上而下统一安排，乡村的自主能力是比较低的。

三是人民公社政社分开时期（1978—1981年），代表性特征是管理真空。1978年12月党的十一届三中全会之后，中国进入改革开放时期，乡村地区新秩序的建立从经济领域开始，而改革的核心在于开始实行生产责任制，特别是联产承包制。实行政社分开，意味着政府退出了生产者角色，使得农民的日常生活渐渐脱离政府处理事务的范围。随着政府引领经济发展的作用消失，政社合一的人民公社的权威地位随之消失，而其对乡村秩序的全面控制也不复存在，乡村出现了管理上的真空期。

2.改革开放以来：村委会建立，乡村自治力量回归

1982年12月第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》确定废除人民公社，规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，实行乡长、镇长负责制，乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。农村居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。1983年10月中共中央、国务院下达《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求村民委员会积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。按照统一部署，大多数地区以原人民公社为单位成立乡政府，以生产大队为基础建立村民委员会，生产队改为村民小组。

在1982年《宪法》和1983年“通知”颁布之后的一段时期内，村委会的干部基本上还是由乡镇政府指定或者任命，没有实行以民主选举为核心内容的自治。1987年11月全国人大通过《村民委员会组织法（试行）》，1988年2月民政部下发《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法〉（试行）的通知》后，国家行政权力的垂直延伸由村一级收回到乡镇级别，各地才真正开始实际意义上的村委会自治建设。“乡政村治”作为乡村社会秩序建立的基础和基本社会组织方式，其核心是乡村管理中的“村民自治”，体现了市场经济背景下对村民个人权利的承认和保护，标志着国家权力在乡村地区的“全面控制”的瓦解，促使基层生产资源的控制结构出现分化，包括乡属机构、乡镇等基础治理组织的多中心分化和生产资源支配性的中心由县、公社下落到村庄层次。