政府采购运行框架:法治政府组织法治

政府采购的运行框架是政府采购工作得以顺利完成的制度保障，对我国政府采购体系的科学研究工作极为重要。其主要由政府采购的基本流程、政府采购的主要方式以及政府采购的程序三个方面所构成。

(一)政府采购的基本流程

所谓政府采购的基本流程，是指所有类型的政府采购必须遵循的一种基本操作程序。按照国际惯例，并依据《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的规定，我国的政府采购基本流程大致可以划分为如下几个阶段:

其一，政府采购的预算。政府采购预算是指采购主体制定或批准的年度政府采购计划，其依据主要是本级政府的发展计划和行政任务编制，其是政府财政预算的重要组成部分。政府采购预算一般是在进行年度政府预算或部门预算编制时同时编制。作为整个政府采购流程的第一个环节，政府采购预算对政府采购的顺利开展至关重要，其旨在细化政府财政的支出管理，提高政府采购资金的使用效益，以消除分散采购的固有弊端。政府采购预算的内容应当包括采购需求的确定、采购项目的编制、采购客体的估价、数量与型号、采购资金的来源以及投入使用或开工的时间等。^[28]

其二，政府采购的立项。政府采购立项是指在制定政府采购预算，明确政府采购需求后，采购主体按照相关的规定填写《政府采购立项申请表》，并将相关联的文件一起递交政府相关部门(一般是政府财政部门)进行审核。属于高科技和信息化的项目，还应由相应的技术部门出具意见或技术论证报告。最后，经审核，政府相关部门如果认为符合立项要求的，应当在《政府采购立项申请表》上签署意见。至此，政府采购开始正式进行采购执行程序。

其三，政府采购的执行。政府采购的预算和政府采购的立项仅仅是政府采购工作的开始，其最终还需要政府采购执行来完成。如果说“政府采购预算” 和“政府采购立项”解决的是“买什么”和“是否买”的问题，那么“政府采购执行”则主要是解决“如何买”的问题。采购主体通常会根据政府采购预算和政府采购计划，编制日常政府采购工作计划，并做好一系列的前期准备工作。比如，进行采购资金的归集、支付等管理工作，分析采购客体的类型并据此选择不同的采购方式，物色潜在的供应商并与之进行前期沟通交流，等等。

其四，采购合同的签订与履行。不管是何种政府采购类型以及采用何种政府采购方式，最终都要通过合同的形式来落实。政府采购合同应当采用书面形式，合同的内容应当由双方当事人根据《合同法》和《政府采购法》的相关规定平等、自由协商。在合同签订后，采购主体应当在7个工作日内将合同的副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。合同双方的当事人要按照法律规定和合同约定积极履行合同内容。

其五，政府采购履行的验收。在供应商履行完毕后，采购主体或者其委托的采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务以及安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。大型的政府采购项目，应邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。

(二)政府采购的主要方式

政府采购方式是指在政府采购活动中，采购主体为了从供应商手中获取货物、工程或其他服务而采用的一种路径。政府采购是一种政府行为，为了规范采购主体的采购行为，维护社会公共利益和供应商的合法权益，必须对政府采购方式加以明确规定。目前，我国《政府采购法》和《政府采购法实施条例》主要规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式六种。

其一，公开招标，是指招标人以招标公告的方式在公开媒介上邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并在符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式，其优点主要是可以给予所有潜在的投标人均等的机会，从而更好地实现招标人的经济目的。我国《政府采购法》第26条规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，而确定政府采购最终是否采用公开招标方式的重要标准之一，即为采购金额。^[29]另外，根据我国《政府采购法实施条例》的规定，采购主体采购公开招标数额标准以上的货物或服务，同时又符合邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购以及询价适用的情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，也可以采用公开招标的采购方式。(www.xing528.com)

其二，邀请招标，也称选择性招标，是指招标人根据可能参与者的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织(一般不能少于三家)，向它们发出招标邀请书，邀请其参与投标竞争，进而从中选定中标者。^[30]其优点主要在于可以弥补公开招标成本过于高昂的缺陷。在投标者数量不足的情况下，邀请招标还可以相对充分地发挥其招标优势。当然，邀请招标也有些许的不足，主要体现为其不能实现充分的竞争，尤其是对那些新产生或新发展起来的潜在投标人较为不公。因此，邀请招标通常只有在招标项目符合一定的条件时才可以采用。根据《政府采购法》第29条之规定，我国采购主体只能在如下两种情形下方可采用邀请招标的方式:一是具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；二是采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

其三，竞争性谈判，是指采购主体同多家供应商进行协商谈判，并从中确定中标商的采购方式。^[31]其优点在于比较灵活，采购主体可以同参加谈判的供应商进行面对面地沟通和交流，使双方在谈判的过程中达到共赢。另外，这种竞争性的谈判省去了诸如准备招标书、投标、等标以及竞标等繁琐的环节，大大简化了采购程序，有利于缩短采购周期，进而提高政府采购的效率。但该方式也存在不少缺点，比如，具有较强的主观性，谈判过程也难以控制，容易导致不公正交易甚至腐败，等等。因此，必须对这种采购方式的适用条件加以严格限制。^[32]

其四，单一来源采购，也称直接采购，是指采购人直接向某一家供应商进行采购的方式。很明显，这种采购方式非常简便，完全排斥了政府采购的竞争性，也缺乏一定的透明度，因此，只能在比较特殊的情况下才能使用。^[33]

其五，询价，俗称“货比三家”，是指采购主体就采购项目向符合条件的供应商发出询价通知书，通过对它们各自报价进行比较，最终确定成交供应商的一种采购方式。这种采购方式的优点主要是在保持一定竞争的前提下，节约采购时间，从而使采购主体获得较好的价格和服务。其缺点主要是在实际操作过程中，采购供货周期容易受到多方面因素的影响，进而使采购效率大大降低，难以实现规模效益。因此，根据我国《政府采购法》第32条之规定，只有采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，才可以采用询价的方式来采购。

其六，国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。这是我国《政府采购法》在上述五种常用的采购方式以外所规定的一个兜底条款，其主要目的是为了适应社会飞速发展和各地方特殊情况的需要。根据国际实践和经验，还有很多采购方式可供采用，比如定点采购方式、协议供货方式以及电子采购方式，等等。当然，这些方式的采用必须遵循如下两个基本原则:一则上述五种方式都不适合，且采用此种方式效益会更高；二则必须得到国务院政府采购监督管理部门的认定。

(三)政府采购的程序

政府采购程序有广义和狭义之分，广义的政府采购程序是指政府采购项目从一开始预算立项直至采购活动全部结束的完整运作过程，也即前文中所说的政府采购流程；狭义的政府采购程序则指为实现政府采购的目标，根据所选择的采购方式特点，法律规定执行该政府采购方式所应遵循的步骤。此处所讲述的主要是狭义上的政府采购程序，主要涉及如下三个方面的程序:

其一，签订合同的意向形成阶段。政府采购的第一步是首先由采购主体提出采购需求，报财政部门审核，得到批准后到才能采购。财政部门在审核时既要考虑采购预算的限额，又要考虑各采购主体采购要求的合理性。从政府采购工作看，开展采购工作的前提是预算中要有安排，并且项目要具体、资金预算要明确。只有这样，才能为政府采购监督管理部门有的放矢地制订政府采购计划，实施有效监督管理提供依据，便于采购人和集中采购机构有计划地开展采购活动，为供应商了解年度政府采购市场的规模和结构，并客观地作出经营策略提供依据。我国《政府采购法》规定，“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行”。按照该条规定，各部门在编制部门预算时，凡是属于本法规定的政府采购项目，都要在部门预算的相关科目中详细列明，包括项目具体名称和预算等事项。全国人民代表大会批准了部门预算，也就批准了其中的政府采购预算。只有经全国人民代表大会批准的采购项目，才能开展采购活动。^[34]

其二，合同签订阶段。按照我国现行的法律，采购人对于采取什么样的采购方式拥有较大的自主权。一般来说，选择采购方式应结合每个项目的具体情况予以确定。适宜的采购方式可以节约采购时间和采购成本，实现社会资源的最大公益化。要约和承诺是合同成立的必经阶段，政府采购合同也不例外。不过，政府采购方式的多样性使得每一种不同的采购方式所反映的要约与承诺的表现形式也就不同。以政府采购中最常用的公开招标方式为例，其签订合同的程序大体包括:(1)发布招标公告。在发布招标公告的时候，应当尽量发布内容翔实、程序严明的预审公告，不具备资格的企业不能使之参加，以免产生不必要的浪费。(2)投标。由有意参与此次政府采购活动的供应商根据自己的实力进行投标。(3)开标。采购人必须按招标文件规定的时间、地点和规则进行，采取公开的方式，做好唱标工作并记录下开标的全过程。(4)评价和决标。由专门委员会对所有有效的投标进行评价，按照“最低投标报价” 与“综合投标报价”等方法进行评比，选择对于此次采购最有利的投标。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力，中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。

其三，合同履行与管理。(1)履行采购合同。在该阶段，供应商必须按照合同的各项规定，向采购人提供货物、工程或服务并有权获得相应价款。双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同，否则属于违约。但是，如果政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同，有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。(2)合同的管理。政府采购项目的采购合同自签订之日起7个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案，采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁，采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。在政府采购合同执行过程中或执行完毕后，采购实体要对合同执行的最终结果效益评估。采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任，采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布；政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关材料，政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果，审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督，监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。