法治政府组织法治要论

其一，行政组织。该部分主要是从总体上规定行政组织的基本问题。(1)应当确定行政组织的基本原则，如组织法定原则、分权制衡原则、权责统一原则、高效便民原则等。(2)应当对一些基本概念做统一界定，如行政组织、行政机关、公务员、行政联合、行政委托、行政协助、代理、公共预算、公产公物等。除此之外，该部分还包括如下几个方面的内容:一是行政机构的设置。行政机构是指行政机关下设的工作部门和办事机构等。地方各级人民政府下属行政机构的设置，原则上宜由地方各级人民代表大会根据当地的实际需要确定，中央只是在整体规模上加以控制。为规范行政机构的设置、合理配置权力，并确保国务院行政机构设置的科学性和民主性，行政组织法中有必要明确国务院行政机构设置法定原则，并制定各行政机构设置法对各行政机构的事权和具体权限明确加以规定。特别是国务院的机构设置应符合行政管理的规律，应当设置决策机关、执行机关、监督机关、信息机关和辅助机关。地方各级人民政府的组织法中应规定其结构、规模、类型、与中央的关系、程序及国家的法律监控等内容。二是行政组织间的相互关系，主要是中央与地方的关系。虽然中央与地方的权力分配及相互关系是一个宪法问题，但由于我国现行宪法规定得较为原则，因此有必要通过行政组织法对其作进一步细化。中央与地方的权力分配问题涉及立法权和行政事权及具体权限的划分等。立法权在颁布施行的《立法法》中已经有所明确，因此行政组织法只需要规定行政事权及具体权限的划分即可，以明确中央与地方各自的权力及共有的权力、相互关系及冲突的解决制度。三是行政组织的程序。我国过往行政组织法中往往缺乏程序的规定，特别是有关国家机构改革的程序，对于机构改革的论证、立法机关对机构改革的介入以及特定机关的推行等问题都没有明确的规定。为确保改革的规范化，有必要在行政组织法中建立一套行政机构改革的程序。

其二，行政权力。行政权力的要素具体包括两个:一是对某类事务的管辖权，也即事权，如行政机关对教育、卫生、文化等事务的管理权；二是对某类事务进行管理时的具体权限，如行政机关享有的许可权、检查权、处罚权等。以往的行政组织法往往只规定事权，而忽视具体权限的规定，以至于行政组织法对行政权的规定非常空泛，无法操作，为行政机关留下了较大的裁量余地。究竟哪些事权和具体权限可授予行政组织，哪些不能授予，应当在行政组织法上予以明确。当然，行政权力的范围并不是僵死不变的，而应当随着经济体制的改革以及社会的发展而不断进行调整。另外，部分行政机关还享有一定的立法权力和司法权力。对此，行政组织法需要对行政机关的立法事项、立法权限以及行政机关解决纠纷的范围、权限等问题作出原则性的规定。行政权力的行使根据对象的不同可分为内部管理与外部管理。内部管理采用层级节制原则，上一级行政机关有权管理下一级行政机关，相对来说比较简单。外部管理的主体形式则复杂得多。一般而言，对外管理应当由行政机关进行，但由于行政管理的复杂性、广泛性以及某些事务的特殊性，对外管理也存在其他形式，如行政授权、行政委托等。对于这类形式和主体，我国组织法缺乏详细规定，导致实践中的运行较为混乱。行政组织法应当就行政机关对外管理的资格要件，行政授权和行政委托的条件、主体、对象、标准、责任等问题作出统一明确规定。

其三，行政编制。行政编制在行政组织中具有重要地位，直接影响行政组织的整体结构及其功能的发挥，并对行政效率产生重大的影响。长期以来，我国虽然重视行政编制的作用，但编制方面仍缺乏法律的刚性约束，管理层次过多、机构重叠、人员增长失控的状态没有从根本上得到解决，因而急需对行政编制加以全面规范。至于立法模式问题。目前的做法是在行政组织法纳入机构编制的内容，当然其内容是极其简约的。比如，《国务院组织法》第8条规定，“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”第11条规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”这便是《国务院组织法》中有关编制管理的全部内容。地方组织法中的规定大体相同。从目前国外有关行政编制的立法模式来看，多数国家的行政编制法并不是一个独立的法律部门，只是行政组织法的一个有机组成部分。我国学者也曾提出三种立法模式:一是制定一部《行政机关机构编制法》，以法律形式系统规定机构编制管理的有关程序及其他内容，为机构编制管理提供法律依据；二是补充完善现行的行政机关组织法，加入一些必要的机构编制管理程序性的规定，增强操作性；三是维持现有法律格局不变，在行政法规、部门规章或政策性规定方面制定和补充行政机构编制管理的具体规范，以解决机构编制管理规范不足的问题。这三种方案各具优缺点，但我们认为，鉴于行政编制的重要性，未来应当将其作为行政组织法典的重要组成部分加以系统、详细规定，其内容既包括实体性内容，如机构的名称、机构的层次和级别、非常设机构的有关问题、编制的种类和适用范围、领导职数、各类机构的设置条件等，也包括程序性内容，如主管机构的运行程序和工作制度，种类机构设置的提出、论证、审查，确定程序，编制核定的程序，领导职数确定和变更的程序等，还包括监督检查编制管理工作以及一些法律责任条款，如违法行为的种类、追究违法行为的机关及权限等。

其四，公务员。人是万物的尺度，任何政府的制度、权力、组织，都无法离开人单独作用，政府行使权力最终落地于其职员的具体行为活动。公务员制度应当构成我国统一行政组织法典的重要内容，并在如下几个方面作出改进和完善:一是确立国家公务员个人财产申报制度。公务员个人财产申报是世界法治发达国家的普遍做法，在防止腐败，增强廉洁行政方面具有巨大功效。为了从根本上建立起廉洁的国家公务员队伍，可以创建公务员个人财产申报制度。任何欲保留国家公务员身份的个人都必须申报自己的收入及现有财产。二是完善公务员退休制度。我国的人口老龄化问题已经逐步显现，新生人口的出生率明显降低，退休问题在我国是一个举国关切的问题。公务员作为我国行政组织的细胞，其退休制度必然是行政组织法关照的对象，并加以完善。三是完善公务员离职审计制度。对于那些在任职期间或者在调整时期有重大违法、犯罪行为的人，可以通过这种方式将其清除出公务员队伍，从而减轻国家在人员安置方面的负担，避免因机构调整造成国有资产的大量流失。

其五，公产公物。在实现行政目的时，针对物的手段是不可或缺的。有时候，行政的目的本身就是物的设施的提供或管理，公园、道路等即是这种情形。这样，物除了直接提供用于公共行政的情形以外，有时还会间接地作为推行某种目的的手段而使用。例如，国家政府机关及地方公共团体机关的土地、建筑物、办公用品，职员用的电脑、科学设备等物品即是这种情况。这些物本身并没有被直接提供于公众之用，但没有这些物，行政则无法推行，这是不言而喻的。供于公共之用的物，需要人的某种程度的管理，因此没有行政组织是不行的。在这种意义上，存在着如下问题:与其说将公物作为物来把握，倒不如将物作为一个要素，将其全体作为组织体的设施来把握。此外，在以前的公物法治中，对于与环境的关系的考虑并不充分，即存在着内在的历史性制约，因此可以看到从各种各样的角度对于公物法概念的批判。但是，这些批判并没有否定有关公物法现象的存在，或者有关公物法制度的存在，所以如果一开始就进入概念争论，并不具有建设性。在我国的各类行政组织法中，都未曾涉及公产公物领域，而涉及物的管理、权属等问题，在我国多归于民法调整。未来制定统一行政组织法典，应当对这一领域进行规定。

其六，行政程序。行政程序是规范行政机关在行使职权过程中必须遵循的步骤、方式、时效等方面的总称。行政程序法的直接功能是规范、约束以及监督行政权的合理行使。受传统的重实体、轻程序观念的影响，我国对于程序方面的立法往往不如对于实体方面的立法那样重视。近年来，虽然很多学者主张应当借鉴西方一些国家的经验，制定一部统一的行政程序法，各地也纷纷开展了行政程序统一立法实践，但中央层面的立法却迟迟难以出台。制定行政程序法典很早便被列入了第十届全国人民代表大会常务委员会的立法规划，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会已经进行了多次意见征求和立法调研——据全国人民代表大会法律委员会介绍，2005年3月，十届全国人民代表大会三次会议期间，就已经有代表提出议案，建议尽快制定统一的行政程序法典，并就行政程序法典的基本框架、调整范围、主要内容等提出了具体意见和建议。经过一些学者和人大代表、政协委员的努力，制定行政程序法典的工作已经在我国推行了十余年之久，但我国至今并未实现行政程序法的法典化。一切的立法活动都要建立在共识的基础上才能得以推行。根据我国当前实际，我们的立法目标模式应该是确立公正与效率兼顾、公正优先的模式，这是比较先进的，也是最适合中国的国情诉求。行政程序法的立法目的无非是贯彻依法行政、保障人民利益以及提高行政效率这三项。但是，在目前我国行政实体法发展水平有限的前提下，纵使我们明知有诸多问题需要行政程序法加以调整，但目前就行政程序法能达成的共识以及其能发挥出的能量仍然有限，由此我们主张将其作为行政组织法典的一部分，进行总则性的规定。

【注释】
(www.xing528.com)

[1]江国华:《中国纵向政权组织法治体系的解构与构建》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期。

[2]叶必丰:《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期。

[3]应松年、薛刚凌:《中央行政组织法律问题之探讨——兼论中央行政组织法的完善》，载《公法研究》2002年第00期。

[4]刘太刚:《中国行政法法典化的障碍、模式及立法技术》，载《甘肃行政学院学报》2008年第1期。

[5]本志红:《中国行政法典化的可行性思考》，载《理论观察》2006年第2期。