政府法律顾问选聘体系与考核实践

我国政府法律顾问制度经过一段时期的发展、完善，到目前为止已经形成了较为稳定的工作体系和考核模式。根据我们国家政府法律顾问的运行模式来看，目前大体上采取三种方式：第一种是由政府司法等部门设立公职律师担任法律顾问，公职律师是行政部门设立的政府律师，其薪资和考核均由政府部门负责，实质上属于国家公务员系列。第二种是各级政府法制办专门设立的法律顾问机构，它是以各级政府法制机构为主，部分吸纳社会中法律高层次专业人才为辅组成专门的顾问机构。第三种是各级政府部门聘请律师或法学专家组成法律顾问团队。随着法治实践的日益成熟，我国对律师担任政府法律顾问工作出台颁布了多个法律法规和政策文件，使得律师担任政府法律顾问的机制体制日益成熟，党的十八届四中全会上提出“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。

执业律师担任政府法律顾问具有很大的比较优势，首先，从人才选拔上来说，成为职业律师必须通过国家统一法律职业资格考试，并且必须在律师事务所实习满一年。2018年国家颁布了新的《国家统一法律职业资格考试实施办法》，对报考人员资格做了进一步的严格限制，提高了律师的准入门槛，要求执业律师掌握比较系统的法学专门知识。其次，从实践经验上来说，执业律师在实习、案件代理过程中养成了按照法律逻辑思考分析问题的思维习惯，实习律师需要一年的律师事务所实习经历并经考核合格才能申请律师执业证，一名优秀的执业律师，必定是法学专业知识扎实、实务经验丰富，且能够应对政府法律顾问工作中所面临的各种困难和挑战的优秀法律工作者。

（一）律师担任政府法律顾问的选聘依据和程序

1980年，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》，其中明确规定律师接受国家机关的聘任，担任法律顾问是律师的主要业务之一。1989年12月，司法部颁布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》中明确了律师作为政府法律顾问的主要目标、任务、业务范围、操作规程以及监督管理事项等。2007年修订后的《中华人民共和国律师法》明确了律师可以“接受自然人、法人或者其他组织的委托，担任法律顾问”。各级政府依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，按照公开、公平、公正原则制定了遴选法律顾问的方式方法。

从选聘条件看，各地选聘标准表述不一，有的省份比较笼统，有的则较为明确具体。上海作为改革开放的前沿阵地，经济主体、市场主体活跃，律师担任政府法律顾问相应的政策文件较为成熟，2015年5月15日，《上海市人民政府关于推行政府法律顾问制度的指导意见》出台，对法律顾问的构成主体、工作职责、工作规范、聘用方式以及制度保障和考核等方面作出了具体规定。上海市政府法制办相继制定出台的《上海市兼职政府法律顾问选拔聘任程序规则（试行）》与《上海市兼职政府法律顾问聘任合同（示范文本）》两份文件，对律师和法学专家这两个主体作出了规定。比如，上海市政府的法律顾问明确要求以下几方面：①政治素质高，拥护党的理论和路线方针政策，一般应当是中国共产党党员；②具有良好职业道德和社会责任感；③法学专家具有法学专业正高职称，在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验，且严格遵纪守法，未受过刑事处罚、纪律处分；④律师在本市具有10年以上连续执业经验、专业能力较强，在本专业领域具有一定社会影响力，且严格遵纪守法，未受过刑事处罚、司法行政部门的行政处罚、律师协会的行业处分。[1]同时，还公布了选聘的优先条件，对曾获“全国十大杰出青年法学家”“长江学者”“全国优秀律师”“东方大律师”“上海市优秀律师”等荣誉称号者，以及专业领域为行政法、经济法、政治经济学，熟悉网络经济、数字经济、国际贸易、国际投资、行政执法、规划建设、房地产、城市管理、生态环境等相关法律、法规、规章、规则以及非诉讼纠纷解决机制者等两类人员优先聘用。从审查与选聘程序上看，各地根据负责选聘的政府组织不同，操作不尽相同，如上海市规定选聘委员会由市政府办公厅、市司法局、市法学会、市律协等成员单位相关负责人组成，采用个人报名与单位推荐相结合的方式进行网络邮箱报名。

从选聘的程序看，大致采取如下程序：①由政府相关部门制定选聘计划，并报各级政府法制办公室批准。从各地选聘政府法律顾问的实践看，政府法律顾问的选聘人数不尽相同，基本均是在本地区范围内选聘符合条件的执业律师与法学专家，个别地区公告只选聘律师。②发布公告。公告中对参加选聘的法律顾问的学历、法律实务经验等资格条件以及报名时间、地点、方式等事项作明确告知。③资格审查与选聘。各政府相关机构根据选聘资格条件对所有参加人员的资格进行审查。④评标并公示。严格按照选聘公告统一标准择优选聘律师并拟定名单。⑤合同签订与颁发聘书。根据双方的意向签订合同，明确双方之间的权利和义务。一旦双方签订合同书后，政府部门一般会给受聘的法律顾问颁发聘书。

（二）律师担任政府法律顾问的工作规则(www.xing528.com)

目前，我国各级地方政府大多采用以政府法制机构内部机构人员为主、律师为辅的法律顾问工作模式。我国《律师法》规定律师从事各项业务、承接案件须通过律师事务所，不得以个人名义私自承办业务。因此，律师担任政府法律顾问，应是由律师所在律所与政府部门签订委托合同，在合同业务范围内承接法律顾问的相关业务。在法律关系主体地位上，政府部门与律师是属于平等的法律主体，受聘的法律顾问在办理政府法律事务过程中，享有独立自主地依法提出法律意见和建议，不受任何单位和个人干涉，查阅相关资料等权利。

基于律师担任政府法律顾问的工作内容和范围，政府聘请执业律师担任法律顾问属于委托代理，受聘律师必须在聘任合同规定的授权范围内进行各项业务代理活动。律师以委托人聘任单位名义经办的各项业务，如果政府有专设的法律顾问机构的，应以该机构名义提出，律师本人签名并加盖律所公章；若无法律顾问机构的，则应以律所名义提出，受聘律师签名并加盖律所公章。基于律师担任政府法律顾问所承担的责任，我国《律师法》中有明确规定，受聘律师在履行法律顾问职责的过程中因自身过错或违法执业给政府造成损失的，应由其所属律所承担相应责任，律所在赔偿后可向有过错的受聘律师追偿。在关于受聘律师的义务规定中，大多有遵守保密；不得利用法律顾问身份从事商业活动或与其职责无关活动；不得利用担任政府法律顾问身份的便利为本人或他人谋取不正当利益；不得私自以市政府法律顾问名义对外宣传、招揽业务；不得从事有损政府形象的活动等义务。

（三）律师担任政府法律顾问的考核评价

目前，按照政府法律顾问遴选的实践操作，我国各级地方政府选聘法律顾问的方式不一，主要有以下几类：一是由各级政府法制机构负责选聘的规则、程序、标准等，比如浙江省温州市由市法制办在符合条件的外聘人选中择优遴选合适人选，并报市政府批准。二是由各级司法行政机关负责选聘，比如湖南省法律顾问由省司法厅在国内外知名法律专家、执业律师中推荐，报省委、省人民政府同意后再行聘用。三是由各级政府专门设立法律顾问机构，由该机构聘请律师担任法律顾问，比如深圳市专门成立法律顾问室，法律顾问室选出合适人选后报市政府审定后确认。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中规定，党内法规工作机构、政府法制机构承担本单位法律顾问办公室的职责，负责管理法律顾问的日常事务，并协助组织人事部门对其进行遴选、聘任、培训、考核等事项。

一套科学合理的考核制度是促进政府法律顾问模式良性运行的重要手段，各级政府在不断建立和完善法律顾问工作评估机制过程中，综合考评法律顾问的执业道德、法律素养、工作能力、工作成效等，对考核优秀的法律顾问给予物质和精神的表彰奖励，对考核不合格不再适合担任法律顾问的人员予以解聘。从目前各级政府对法律顾问的考核评价操作实际考察来看，各地大多采用年度工作考核与任期工作考核相结合的方式。年度工作考核一般采用扣分兼加分的方式，于年底开展，从职业道德、执业纪律、服务态度、工作实绩等方面制定评分标准，设置“优秀”“合格”“基本合格”“不合格”等第。评分的等第作为评选“优秀工作者”及解聘的重要参考，对于“不合格”人员解除与政府部门的委托合同，取消法律顾问的身份资格。此外，考核奖惩还与律师所在的律师事务所挂钩，有的地方政府明确将年度工作考核结果与受聘法律顾问律师的薪酬绩效挂钩，以利于律所对受聘律师的教育管理。