共享经济法律制度缺陷及研究成果

共享经济参与准公共产品的供给，在于可以通过网络技术克服公共产品非排他性和非竞争性存在的障碍，降低交易成本，使准公共产品可以通过价格竞争机制实现市场供给，但相关的市场机制不是通过市场自由竞争形成的，而是通过制度的设计而实现的。在共享经济自由竞争思潮的影响下，政府对共享经济主要是采取放任不管的治理态度，以至于虽然共享经济已经渗透到各行各业，甚至是准公共产品领域，但是现行相关的法律机制依然不够完善。

（一）准公共产品的共享经济法律机制不完善

准公共产品领域由于其非排他和非竞争性的特性导致其竞争弹性较少，完全由市场机制调节资源配置容易出现“市场失灵”，其运营又常常涉及社会公共利益，从根本上需要国家立法对其进行监管，规范其市场行为，避免因市场的无序竞争带来的“拥堵”和“公地悲剧”。目前，由于对共享经济商业模式的界定尚不清晰，对新商业模式的破坏性创新的内在规律认识不足，立法上没有足够的重视。不论是学界还是实务界，都错误地把市场供给作为解决公共产品供给不足的救命稻草，认为市场完全可以自行解决公共产品的供给问题，导致在我国目前海量的关于网约车和共享单车的文献中，更多的矛头都是指向政府干预，但却没有正确认清政府与市场在共享经济参与准公共产品供给上的问题是什么。由于理论认知上的不足，必然会影响相关的立法。虽然我国的网约车从非法运营走向了合法化，但世界上绝大多数国家的法律禁止私家车经营出租车业务，以至于以私家车为主的网约车类共享经济商业模式的正当性值得怀疑，其法律地位有待于进一步商榷。然而，共享经济的合法化只是从法律形式上解决了其正当性问题，如果立法的目标异位或是错位，那么立法并不能从根本上真正解决共享经济面临的最迫切的法律问题。只有遵守客观规律，明确立法的目标，才可能通过立法解决相关法律问题。我国成为世界上第一个也是唯一合法化并完全市场化网约车的国家，但立法并没有遵从网约车作为准公共产品的客观规律加强对网约车的市场监管，而是突破政府的行政审批权，把网约车市场准入的审核权授予共享平台企业，甚至授予共享平台价格制定权，实际上就等同于政府放弃了对网约车市场的监管。这种网约车市场化机制对由政府行政垄断和监管的传统出租车行业造成了冲击，形成了不公平竞争。由于对于网约车缺乏明确有效的政府监管，以至于合法化的网约车更是肆无忌惮地展开无序的竞争导致了网约车的市场垄断。显而易见，这种畸形的市场格局正是由于立法目标错位的缺陷所致。政府对于准公共产品的市场准入和市场运营的监管是必需的，目前的立法有待进一步完善。

目前，虽然我国准公共产品类共享经济的发展比较迅猛，在不少公共领域都有共享平台参与公共服务的提供，但目前关于准公共产品类共享经济的相关立法并不完善。例如，2016年7月27日，交通运输部等七部门颁布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》（2019年12月28日进行了修订，以下简称《暂行办法》）；2017年8月3日，交通运输部等十部门联合发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。实际上，我国目前关于准公共产品共享经济的国家层面的规范性立法只有《暂行办法》，《指导意见》只是行政指导的软法。相关的规定主要针对共享网约快车和专车进行的规范，其实这种伪共享网络预约出租车只是利用共享平台技术就参与公共交通的运营，本质上还是网约出租车不是共享网约车，和传统出租车竞争同一客源，但却适用不同的法律制度。其不受限制的自由放任必然会造成交通“拥堵”。根据《暂行办法》第38条的相关规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。可见，《暂行办法》对于真正意义上的共享网约车拼车、顺风车并没有明确肯定和支持，相关规定只是授权地方政府进行立法。作为伪共享的共享单车，目前相关规定的《指导意见》只能作为软法规范，其作用有限。对于作为准共享产品的网约车和共享单车，除了网约车的《暂行规定》是国家层面的立法以外，相关的立法主要还是以地方立法为主。因此，层级效力较低，法制协调统一性较差，法治的权威性较弱，导致实践中出现立法冲突。

（二）准公共产品类共享经济主体的法律地位不明确

公共产品私人供给并不意味着要完全脱离政府。相反，政府在公共管理活动中发挥着至关重要的作用。公共产品私人供给的一个重要障碍就是公共产品所具有的非排他性，这一特性使得收费变得不可能或者在经济上不划算。无论是科斯定理提出的解决外部性的办法还是布坎南提出的俱乐部供给方式，都强调了产权和效率之间的联系。因而，政府为保证私人提供公共产品的高效，应对公共产品的产权予以明晰。政府治理过程在任何情况下都有可能通过对关键性经济制度的影响来塑造私人的选择。而产权作为一种强制性的制度安排，只能由政府来界定。^[47]对于私权领域，原则上依“法不禁止即自由”的原则可以实现共享，但对于公共领域中公共资源的共享，政府应依法采取必要的管制措施，防止发生“公地悲剧”。共享经济应该确保其所共享的使用权的合法性和正当性，不应该存在违法和侵权的情形，不应损害其他利益相关者的利益。共享经济本着“个性”与“协和”的理念擅自利用公共资源谋取私利，如果对其他人造成伤害，可能是不道德行为甚至于违法。(www.xing528.com)

为了确保共享经济各方主体的利益，规范共享平台的运作，应通过立法明确共享经济的法律地位，明确共享经济参与准公共产品供给过程中政府与市场的界限，以及政府与市场的关系。首先，应该明确私地与公地的界限。只有明确界定私地与公地的范围，才能确立相应供给的商业模式。对于什么是公地，或是什么是公共产品，这是一个很重要的概念。非排他性、非竞争性和社会公共性是公地或是公共产品的重要特征。公地和社区是交织在一起的，不可能有哪个公地没有社区来照管，也没有哪个社区没有可以管理的公地。换言之，公地就是社区建立的基础。从定义上说，照管公地的做法是集体性质的而不是私人的，是共享的而不是商品化的。^[48]因此，通过立法明确准公共产品“社会公益性”的法律地位是必需的。我国的网约车《暂行办法》明确了其是公共交通的补充，并赋予其完全市场地位的主体资格。但作为我国的准公共产品类共享经济主体的网约车平台只是企图通过平台利用公共资源来获取利润，而忽略了其应该承担的相应的社会责任。目前，我国对共享经济企业的法律地位界定不清晰，很多共享经济各方主体的权、责、利、义的法律关系不明确。实践中，共享经济企业平台在参与准公共产品的供给过程中常常通过监管套利损害国家、社会、竞争对手、消费者的利益。

（三）准公共产品的共享经济监管机制不健全

政府对共享经济参与公共产品的供给应进行适度的监管是毋庸置疑的。但政府机制依然有着自身的弊端，政府机制带来的必然是集权化和官僚制，以等级制的形式维持命令的传递。虽然这种等级制在治理实践中也有利于政府的管理，但是面对日益增长的公共产品需求，政府机制的无效率、反应滞后、缺乏经济激励、无法调节市场价格和不能反映民众价值偏好的缺陷也暴露无遗。在公共产品的供给上，政府机制无法实现资源配置的最优化，单纯依赖政府机制的供给模式也面临着“政府失灵”的危险。^[49]

共享平台与政府合作共治的共享经济模式，是市场参与公共资源配置的新机制，但应该明确市场与政府在公共领域的共享经济模式中的作用和地位，建立科学、合理和合法的共享经济治理新机制。比如，共享单车，因大量无限制地投入市场会侵占公共场所，如果乱停乱放更是扰乱了公共秩序，而共享单车的押金也可能涉嫌非法集资。这些行为都会损害社会的公共利益，不能放任不管，政府有必要加强监管。在共享经济参与公共产品资源的供给过程中，政府的缺位和越位都可能导致供给效率低下。