“军事之利钝，恒视饷事之盈绌为转移。”[16]两次鸦片战争已经证明，传统的小农经济无法支撑工业化时代的战争。清廷亦曾在开源和节流上寻找办法，但均不成功。
19世纪60年代，以“自强”“求富”为目标的洋务运动兴起。初期的改革主要集中在军事领域，引入西式武器装备，仿照西法训练军队，同时兴办仿西式的军事工业，试图解决武器装备自给的问题。但随着运动的推进，人们逐渐认识到，“凡一切薪水、教练之资，加给口粮之额，购船、造船、修船及军械、枪炮、火药、驾驶工食，日用煤斤诸项，为数浩繁，非有大宗巨款不能开办，非有不竭饷源无由持久”[17]。在经历了初期的艰难与困顿后，“夫欲自强必先裕饷，欲浚饷源莫如振兴商务”[18]，这样的认识逐步得到广泛接受。19世纪80年代后，洋务改革的重心逐步转向民事工业，兴办冶铁厂、制纱厂等，民事工业有所发展，但由于清朝在政治上受到列强的挤压，经济上海关和对外贸易被列强控制，在这种前提下，中国不可能发展出具有独立经营的经济实体，而最终只能沦为列强的大量洋货倾销地和大量原料供给地。
财政盈余有赖经济发展，而发展是要以稳定的社会政治环境为前提的。据专家统计，1875—1895年，“每年就约支付与战争有关的费用在三千六七百万两，几占每年财政收入的一半左右”[19]。整个晚清时期，清朝始终未能走出“战败—赔款—停顿—恢复—再战败”这种恶性循环，这是一个无法解开的死结，所以“洋务派的所谓的‘先富而后能强’只能是一种幻想”[20]。
既然开源这条路走不通，那就必须节流，在合理使用有限的财政收入上下功夫，可惜在这方面清朝政府亦未交出合格的答卷。鸦片战争后，晚清政府不仅要面对政权巩固的问题，还要解决如何摆脱落后挨打的问题，当两个问题分时出现时，尚好解决，而当两个问题同时出现或交织在一起时，清廷则往往出于自身安全的需要，优先考虑固权而非发展。当八旗已变成国家的赘疣时，清朝从固权的角度考虑仍坚决保留。而绿营由于分散驻防制度使其在清朝军事体制中永远扮演恭顺、俯首帖耳的角色，不会出现兵为将有的局面，而且绿营也是牵制湘、淮军勇营，平衡内外权力的重要力量。由于清廷在旧式军队上裁汰迟缓，新式军队又急速扩张，军费开支的重复与浪费对国家财政造成巨大损耗。“各省绿营兵数六十余万，岁饷约二千万两。……然自剿办发、捻、回各逆，专倚勇营，迨内地肃清，各省复不能不酌留防勇以资弹压，而绿营则竟无可调用，其兵糈则姑循守旧章，是多一倍饷额也。”[21]绿营存在的最大问题不仅在于无战斗力，更在于他们抢占了宝贵的军饷，而使一些更为急迫的改革无法顺利推进。“经费支绌”几乎是当时所有官员上奏中出现频度最高的词汇，与此相呼应的还有厘金、协饷、截留等颇具时代特色的新创词，这些都是在经费得不到可靠保障情况下的变通措施。拆东墙补西墙，成为晚清时期一种常态。
经费短缺直接影响装备的更新，“近来饷项支绌，所需换领洋枪，一时尚难购到也”[22]，诸如此类的说法在晚清督抚的上奏和通信中比比皆是。有时因装备无法及时更新，为节省开销，一些部队不得不以旧式武器训练新式操法，如李鸿章在指导淮军训练时就说，“操演宜用前膛，临敌莫便于后膛也”[23]。这种训练与实战的脱节，必然会在战场上得到血的教训。李鸿章多次不无遗憾地感叹：“臣练军简器十余年于兹，徒以经费太绌，不能尽行其志。”[24](www.xing528.com)
经费短缺对于海防和海军建设也产生了重大影响。海岸炮台因经费短缺无法按照既定方案进行建造，而只能有多少钱办多少事，“至修筑炮台，购买船械等项，本因经费支绌，未及多办，不过择要略事经营”[25]。海军建设是晚清军事建设成就最辉煌的部分，但也是留有遗憾最多的地方。从最初丁日昌等提出三洋水师之议，到决定重点发展南北两洋海军，再到优先发展北洋海军，南洋海军发展被搁置，建设规模不断缩减均与经费支绌有直接关系。即便北洋海军最终成军，但从光绪十四年（1888）一直到甲午战争爆发，再未添置一艘战舰，却也是事实。而日本则正是利用北洋海军发展的这段停滞期，加紧升级改造，使其整体实力在甲午战前超过了北洋海军。日本海军新旧快船21艘，“中有九艘自光绪十五年后分年购造”[26]。面对这样的现实，李鸿章只能无奈叹息：“即日本蕞尔小邦，犹能节省经费，岁添巨舰。中国自十四年北洋海军开办以后，迄今未添一船，仅能就现有大小二十余艘勤加训练，窃虑后难为继。”[27]
经费短缺还影响到了国防发展战略。海塞防之争中，李鸿章因“财用极绌”而反对用兵西北，并提出移疆防费用为海防之饷。这是一种饮鸩止渴的办法，当然与其个人战略重心的判断有关，但更深层的原因仍要从经济条件、经费难筹的客观现实中寻找。左宗棠尽管提出了海塞防并重的主张，但在实践上要在南北两个方向都给予相同的重视，特别是经费使用上一视同仁，则根本无实现的可能，所以，“海塞并重”这样的说法仅具有理论上的意义。
晚清军事实践上的进步，始终走走停停，几乎没有一项改革可以做到一以贯之，其中原因当然与清廷决策能力不足，各种错综复杂的关系掣肘等因素有关，但也不得不承认，“经费支绌”是导致这一局面的重要因素。正如恩格斯所言：“没有任何东西比军队的编成、编制、装备、战略和战术更加依赖于经济条件了……因而，正是暴力比其他一切都更加依赖于现有的生产条件。”[28]
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