菲律宾非政府组织研究的重要性与意义

非政府组织作为一种基本社会组织形态，有着漫长的发展历史，但直到二战之后，才逐步发展成为政府与市场之外最主要的制衡力量，即“第三部门”。它直接参与一国或多国公共服务的提供，在地区治理乃至全球治理中发挥重要作用。20世纪70年代起，非政府组织在全球范围内，特别是在发展中国家内高速发展，类型和功能也趋向多元化，对世界各国的政治、经济、社会发展产生日益深远的影响，被联合国列为五大正在改变世界面貌的基本力量之一。各界对非政府组织的关注和研究也随之加深，产生了众多研究成果。但非政府组织仍然是一个较为崭新且不断发展的研究领域，相关理论也正在完善之中，许多问题有待深入探索。

非政府组织的历史可以追溯到17世纪，但直到二战以后，非政府组织才真正发展成为一种具有普遍性的政治、经济、社会现象，并在社会建设和社会变革中扮演了日益重要的角色，数量、规模和活动范围也随之出现飞跃。20世纪70年代后，全球经济一体化进程不断加快，带来了越来越多的全球性问题，如能源、环境、贫穷、灾害、疾病等问题，为非政府组织的进一步发展壮大提供了新的舞台。非政府组织在人权、环保、和平领域取得了令人惊叹的成就，社会地位也发生了巨大的改变。政府、企业和非政府组织之间的三角关系也随之重塑。萨拉蒙（Lester M.Salamon）将该阶段非政府组织高速发展的原因归纳为“四大危机”、“二大革命”，[1]即国家福利危机、发展危机、环境危机、社会主义危机和通信革命、中产阶级革命。而非政府组织的灵活性使其可以避免政府和市场的天然缺陷，提供新的社会资源配置体制以应对上述危机。一些相关数据显示出近年来非政府组织不断扩大的规模和增强的实力，如近年来全世界参与非政府组织活动的总人数已达20多亿，占世界总人口的近40％；“非政府组织”一词在主流媒体出版物上的使用频度增加了17倍；非政府组织凭借雄厚的经济实力，成为美、日、德、法、英、意、中之外的“第八大经济体”。[2]

在新一轮发展中，发展中国家非政府组织的增长最为明显，虽然与发达国家非政府组织还有很大差距，但这一差距正在不断缩小。非政府组织间的国际交流和互助的强化对这一趋势起到直接促进作用。可以预期，随着全球化、信息化、民主化的进一步发展，未来非政府组织将继续在不同的领域参与地区、国家乃至全球治理，并不断扩大数量和规模，增强活动能力。

从全球范围来看，非政府组织的高速发展属于普遍现象，在不同的地区、不同的经济、文化与政治背景下，其发展规律与活动特点又有很大差别。在东南亚地区，由于整体经济发展落后于西方，非政府组织的整体发展水平也较为低下。但随着各国政治多元化的推进、公民社会的进步以及西方国家管理模式的引入，非政府组织已经成为东南亚地区公民社会的先锋和政治发展的重要倡导者。由于地缘政治、经济水平、宗教信仰、政治体制和殖民经历的不同，东南亚各国非政府组织的发展极不平衡，对本国社会、经济和政治的参与程度也有较大差别。菲律宾非政府组织与东南亚地区其他国家的非政府组织就呈现出较大的发展差异。

一般来说，发展中国家非政府组织的发展相对落后，但一个国家非政府组织的发展状况是社会基本结构、文化背景、制度环境、资源状况等各种因素综合作用的结果。因此在经济相对落后的国家，非政府组织的发展条件也可能比较充分，甚至可能成为非政府组织大国，菲律宾就是一个例子。有学者研究发现菲律宾非政府组织的数量仅次于巴西和印度，列发展中国家的第三位。[3]据笔者统计，2008年菲律宾非政府组织的总数为22.1万～36.5万个；[4]2002年巴西非政府组织数量为27.6万～28.7万个，2008年预计达到40万个；[5]2009年印度有150万～200万个非政府组织，其中将近一半未登记。[6]但就非政府组织的人均数量而言，菲律宾已经超过巴西和印度，除数量外，菲律宾非政府组织还拥有较强的经济影响力与政治影响力。2008年菲律宾非政府组织的资产约为1.58万亿比索（合343亿美元），收入约为5950亿（约合129亿美元），占菲律宾当年国内生产总值的8.03％，是一个重要的经济部门与就业部门。[7]菲律宾非政府组织还是一股系统性的政治参与力量，拥有较强的政治影响力，在1986年与2001年的两次人民力量运动（EDSA）[8]中都做出了重要贡献。因此无论从数量、作用、影响，还是创新发展上来看，菲律宾非政府组织的发展都领先于其他发展中国家。(www.xing528.com)

鉴于菲律宾非政府组织在东南亚地区及发展中国家的领先地位，从国别研究上来看，这是一个极具代表性的研究领域。笔者认为研究菲律宾非政府组织的意义可以从以下几个方面来考查。

首先，目前关于菲律宾非政府组织的相关研究偏重于历史学研究和公共管理学研究。不同机构、学者的研究范围相差甚远，整体研究成果相对较少。单就非政府组织数量而言，统计结论竟然从6万～60万不等。中国尚没有关于菲律宾非政府组织的研究专著，只有少数论文，缺乏深层次的研究成果。本书从历史、政治、经济等多个研究视角对菲律宾非政府组织进行整体研究，重点分析其近年来在发展过程中出现的企业化和倡导失灵现象，为全面认识菲律宾政治及公民社会情况，深入了解菲律宾的政治运作和发展趋势提供参考。由于菲律宾是一个人口9234万，[9]紧临中国东南沿海，与中国有重大利益关联的国家，深入研究并准确掌握菲律宾非政府组织的运行状况，具有一定的现实意义。

其次，菲律宾非政府组织的发展经验对中国及其他发展中国家提供了有益借鉴。一是菲律宾非政府组织的政治参与程度在发展中国家里最为突出。它们活跃在立法、行政、司法各个层面上，协助、监督、引导政府在各个领域的工作，对菲律宾政治生态的改变起到了重要的作用。中国学者王名认为菲律宾非政府组织从阿基诺时代以来，作为独立的政策主体，积极地介入公共政策过程，参与国家计划的制定和实施。[10]二是菲律宾非政府组织已经成为一股非常重要的经济力量。在促进菲律宾经济发展和解决就业问题上做出巨大贡献，弥补了政府与市场在公共服务上的不足，特别在环保、卫生、教育、社会服务等领域具有举足轻重的地位。三是菲律宾非政府组织的管理制度具有鲜明特点，在同业自律互律方面有较为先进的经验。一定程度上减轻了政府压力，提高行政管理效率，减少了不必要的行政干预。中国非政府组织近年来发展势头迅猛，初步形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的组织体系。至2008年年底，中国非政府组织的数量已达41.36万个，其中社会团体23万个，民办非企业18.2万个，基金会1597个，较2001年增长了一倍。[11]随着中国市场经济的深化、政府职能的完善，非政府组织已经成为灾害救援中的一支重要力量，协助政府应对各种社会问题，帮助公民有序参与政治与社会发展进程。但中国非政府组织也存在很多问题和不足，主要表现在公信力危机、专业能力不足和自身治理不规范三个方面；政府对非政府组织的双重管理制度、财务审计制度、监管制度也存在许多缺陷。如何管理非政府组织，引导其克服自身不足发挥正面作用，是政府必须解决的实际问题。因此从法律框架、政治参与、经济运作、行业自律等方面对菲律宾非政府组织进行细化研究，可以给中国非政府组织的发展和管理提供有益的经验借鉴。

最后，企业化与倡导失灵是非政府组织适应资源环境[12]变化而体现出来的普遍现象，在菲律宾非政府组织上表现得尤为突出，因此成为极好的研究个案。1990年后，菲律宾非政府组织的资源环境发生不利变化，迫使其调整工作重心和收支结构，追求更高的经营效率，并削弱在政治倡导上的关注与投入，导致企业化与倡导失灵。同时企业化和倡导失灵客观上也加速了菲律宾非政府组织内部的优胜劣汰，从而促进资源环境的优化，因此从长远上看，企业化和倡导失灵对菲律宾非政府组织的发展是有益的。中国非政府组织也存在着社会资源不足的缺陷，并一直为学术界所关注，包括社会基础薄弱，资金缺乏，民间捐赠非常有限，依附性较强，相当一部分非政府组织依赖政府提供资金、活动场所、办公设施、人员工资等。[13]笔者认为企业化和倡导失灵在中国不但存在，而且已经造成了一定的影响，因此研究菲律宾非政府组织的企业化和倡导失灵，能够为中国非政府组织健康和谐发展，以及中国政府对非政府组织的有序引导提供有益的借鉴。