社会保障学：全面解读基本内容

一、社会保障的分类

社会保障是一个复杂的系统，按照不同的分类标准可以把社会保障划分为不同的类型，常见的分类有以下几种：

（一）按照保障对象分类

按照保障对象不同，可分为普遍制社会保障和选择制社会保障。所谓普遍制社会保障，是指全体居民和公民，以及达到一定居住年限的侨民，不论其有无收入、收入多少和是否就业，均可享受特定的现金补助或免费服务。所谓选择制社会保障，是指对不同的对象实施不同的保障，如工薪者和有收入者实行社会保险，对低收入者实行社会救助，对残疾人等特殊对象实行津贴等。

（二）按照资金筹集和运作方式分类

按照资金筹资和运作方式不同，可分为现收现付制社会保障、完全积累制社会保障和部分积累制社会保障。所谓现收现付制社会保障，是指政府根据当前一定时期内社会保障经费支出需要，确定社会保障税率或缴费比例，以支定收，不作节余。资金一般由个人和所在单位负责，国家给予一定的补贴。受保人享受的保障标准与其就业年限及工薪水平有关。所谓完全积累制社会保障，是指国家立法强制执行的用于保障社会成员收入中断或遭遇意外风险时基本生活的资金储蓄制度，也叫预筹基金制，主要用于养老保险项目。预筹的基金来源于个人和所在单位缴纳的保险费及基金运营的收入，国家一般不提供资助，但通常由政府立法保证资金的安全运营，使之保值增值。受保人享受的保险金额，完全取决于其缴纳的保险费标准和年限。所谓部分积累制社会保障，是指资金筹集实行现收现付制与基金预筹制相结合的模式，一般以现收现付制为主，同时留有一定比例的基金实行积累。

（三）按照保障性质分类

按照保障性质不同，可分为经济保障和服务保障。所谓经济保障，是指以给受保人发放资金及实物的形式提供的保障，如养老金，遗属补助金，伤残、抚恤金、社会救助物资等。所谓服务保障，是指以服务的方式给受保人提供的保障，如住院治疗、医疗照顾、康复服务和家政服务等。

（四）按照受保人的缴费义务分类

按照受保人缴费义务不同，分缴费型保障和非缴费型保障。所谓缴费型保障，是指社会保障基金的形成主要通过各风险承担者缴纳保险费或者保险税的形式集中的保障项目。所谓非缴费型保障，是指不需要受保人分担社会保障基金筹资责任的保障项目，该类项目所需资金主要来源于财税资金和社会捐助资金。

二、社会保障的基本原则

（一）普遍原则

所谓“普遍”，就是在享有社会保障是国民基本权利的思想指导下，实现社会保障的普遍发展，它的最终目标是“全覆盖”，即把全体国民（甚至于全体居民）都纳入到社会保障网中来，而不论其性别、年龄、民族、地位、收入和职业的区别。在国民的生活和劳动乃至一生中，始终都有社会保障伴随，遇有困难和意外而陷入困境时，都能得到社会的援助，并且都能因为社会保障的发展，而普遍提升生活质量和生活水平。

（二）公平原则

社会保障的公平原则，包含两个层面的含义：一是社会保障强调公平优先。我们知道，在市场经济中信奉的是效率至上，因为只有讲求效率，生产力才能迅速提高，社会才能有更大的发展。但是，如果过度强调效率和效益，以及由此引起的优胜劣汰，也必然会出现一部分人陷入困境甚至遭到市场淘汰，从而引发社会动荡。因此，市场经济应有一种弥补机制，来补救市场缺陷和社会不公，为此社会保障就承担了这个重任，社会保障强调公平优先，首先是针对市场效率至上所带来的弊端。当然，由于受教育程度，以及个人能力的差别，特别是家庭境遇和身体状况的不同，也会引发一部分人群陷入贫困，社会保障从公平出发，发挥国民收入再分配的功能，帮助他们解困并重新开始人生，并最终达成民众的共同富裕，这也是社会保障强调公平优先的原意。二是社会保障强调社会公平。我们知道，在广泛的社会生活中，存在两种不同的公平，即个人公平和社会公平。这里要特别强调，社会保障追求的是社会公平。虽然，社会中个人境况会有不同，对社会乃至社会保障的贡献也不一样，但最终他们从社会保障中所获得利益却不能相差悬殊，有些项目甚至是基本一致，换言之，获取与付出、权利与义务在社会保障中并不相等，这对于某些个人来说可能并不公平，但对社会而言却是一种妥善的公平和合理的结果。因此，社会保障的公平原则，必须放在社会这个大环境中去衡量，社会公平是社会保障始终追求的目标之一。

（三）统一原则

被西方称为“福利国家之父”的贝弗里奇教授，曾经把统一原则视为社会保障最重要的两大原则之一，他的主张得到了国际上的普遍认同。社会保障的统一原则之所以被推崇，自然有其独特优势：在经济上，它能提高工作效率，减少工作环节，降低工作成本；在社会生活上，它比较能体现社会公平，减少人为矛盾；在政治上，更能有利于国家的团结和统一。此外，实行社会保障的统一原则，还有利于政府宏观调控和国家政策的推行。因此，“统一”一直是世界各国在开展社会保障中所追求的目标，也是被国际公认的发展社会保障的基础原则之一。这里所谓的“统一”，是指在社会保障的实施过程中，坚持统一收缴、统一法规、统一制度、统一政策和统一管理，也就是要使社会保障的各个环节和各个项目，始终能在统一的框架下，有计划、有步骤地展开。

当然，实行社会保障的统一原则，需要具备一些条件，包括政治统一、区域发展比较均衡、经济一体化、国民生活水平差距相对较小等。许多发展中国家鉴于种种原因，上述条件可能会欠缺，但这并不是舍弃统一原则的理由，仍应将“统一”作为社会保障发展的一项重要目标。例如，我国目前东西部之间、城乡之间、省市之间、国民收入之间等，都还存在较大的差距，给全国“统一”造成了困难，但这只会促使我们更努力地去创造条件和消除障碍，因为实现全国社会保障的真正“统一”之时（如社会保险中的全国社会统筹），正是我国社会保障真正完善之日。

（四）适度原则

所谓“适度”，是指社会保障的发展要“适度”，就是社会保障的发展，要坚持与经济社会的发展“相适应”。社会保障的发展历史告诉我们，社会保障的发展程度，既不能离开国民经济的增长和国家的综合国力，又不能离开社会的发展和国民的收入状况，更离不开历史的传统和国情的需要，它的关键是“相适应”，一切都从实际出发，量力而行。同时，它的发展水平也要体现既能保证效率提高，促进经济发展，又能有利于社会公平，促进社会稳定。因此，社会保障的发展程度和发展水平，不仅是动态的且是有节制的，它的发展要受到许多因素制约，特别是供给条件是否充分，更是社会保障发展的决定因素。我们这里讲的“适度”原则，主要是指社会保障水平的适度，就是要实现社会保障需求与供给，在适度水平上的平衡发展。具体到我国，适度水平主要体现在我国所提倡的“基本”保障上。如果我们能坚持适度发展原则，不仅能够长期地保证大多数人的基本保障要求，而且能够避免需求失控和供给危机。同时，适度发展还更能符合广大国民的承受能力，更能实现人们逐步提高生活水平的期望。反之，如果我们走向不适度，即“超度”发展，那么引致的后果将是严重的，不仅社会各方负担加重、公共财政紧张、企业成本上升，而且会带来社会惰性滋长、经济效益下降、生产活力受挫。

（五）多重原则

所谓“多重”，就是多层次的社会保障，这些层次既包括政府法定的，也包括企业和个人层次的，更包括众多民间性质的。总之，它包括不同水平、不同性质和不同类型的社会保障的内容，呈现出一种多层次的发展态势和多样化的格局。应该看到，多重原则是世界各国在社会保障发展过程中，历经艰难曲折才总结出的一项重要经验。从推行社会保障多重原则的实践来看，它具有以下四个优点：

1．分散风险负担

正如人们所知，如今的社会保障，其涉及面如此之广，承担的责任又是如此繁重，所以，任何一家机构，即使政府出面也无法独揽，特别是风险和负担，更不是独家能够承担的。经验和教训告诉我们，只有充分发挥各方力量，共同承担它的风险和负担，发展多重保障，才是唯一的正确道路。

2．拓展资金来源

社会保障的迅速发展，特别是人口老龄化等原因，促使社会保障基金越来越难以应付需要，因此，必须开拓新财源。正如前述，即使政府也难以承担越来越庞大的资金开支，这就在客观上需要发挥多层次保障的优势，使保障资金来源多元化，从而挖掘社会资金的潜力，发挥各方的积极性，以满足日益增长的社会保障资金的需求。

3．满足社会需求

社会经济的发展已经将世界带入一个崭新的时代，国民和社会需求出现了新趋势，对社会保障的需求也是趋向多样化。也就是说，即使从满足来自不同层次、不同收入且不断提高的社会需求出发，社会保障也必须朝着多重保障的方向发展。

4．利用民间资源

社会保障具有广泛的社会性，来自社会而用之于社会，是社会保障必须遵循的座右铭。民间资源有着很深的根底，可以说坚实而富有潜力。虽然社会保障一般是政府行为，但是，发挥民间的积极性，挖掘民间的财源，应当是社会保障的又一个非常重要的课题。广泛利用民间资源，也是社会保障全面走向社会化的一个重要步骤。

三、社会保障的基本内容构成

世界上社会保障体系的组成是多样化的，主要是根据本国的国情和发展予以规划。我国的社会保障体系是以社会保险、社会救助、社会福利和军人保障为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以企业年金、慈善事业、商业保险为补充（见图4－1）。因此，归结起来，中国社会保障的组成内容，可由以下五个方面组成：(www.xing528.com)

（一）社会保险

社会保险是现代社会保障体系中的核心内容，由于它涉及面最广、适用对象最多，并且运用资金和保障作用最大，因此，它在整个体系中居于中心地位。社会保险的含义是，国家通过立法和强制手段，形成一定的社会消费基金，对因年老、疾病及其他风险所造成的永久、暂时、全部、部分丧失劳动能力和劳动所得的劳动者及其家庭，给予事前预防和事后补偿。这说明社会保险主要是针对劳动者的所得风险，并通过物质补偿，以确保劳动者及其家属的基本生活为己任，所以，它属于政府社会政策的重要内容。社会保险的子项目很多，按照国际劳工组织的规定，应包括九个方面的内容，即疾病、老龄、工伤、失业、生育、死亡、护理、遗属和残疾。根据我国国情和现实需要，我国将社会保险归结为五个主要险种，即养老、医疗、失业、工伤和生育。社会保险的特征表现得十分明显，下列三点是其重要特征：

图4－1 我国社会保障基本体系

1．强制实施。由于社会保险具备法定地位，并有法律支持，因此，在实施过程中有着很强的强制力，一般都要求强制加入。

2．对象特定。由于社会保险要缴纳保险费，因此，它主要是针对有收入的劳动者，并且只有按时、足额缴纳保险费，在丧失或部分丧失劳动能力和劳动所得的情况下，才能成为社会保险给付的受惠者。目前，它的对象有向居民拓展的势头，但劳动者仍是其主要对象。

3．政府主体。社会保险的政策主体和实施主体都是政府，政府对社会保险负有重大责任，由此也促使社会保险不论是筹资还是给付，都有较好的保证。

除此之外，这里还必须强调社会保险与商业保险在本质上的区别：社会保险具有强制加入、非营利性、社会效益优先、政府策划运行、接受国民监督、强调基本生活保障、重视社会公平的特点，对经济变动有较强的抵抗力；商业保险则具有自由加入、注重盈利、经济效益优先、保险企业策划运作、接受投保者的监督、待遇依存投保能力、重视个人公平的特点，对经济变动的抵抗力较弱。由此可见，不论是性质、目的、作用、效果，还是运作方式等，社会保险与商业保险都存在着显著不同之处，应注意加以区别。

（二）社会救助

社会救助是社会保障体系中历史最悠久的项目。据记载，距今3 000多年前，我国的周朝就有济贫制，但在社会救助史上更具影响的是1601年英国颁布的《济贫法》，它以立法形式出现，因此有着特殊的意义。社会救助是一种权利单向性的非缴费制度，资金来源于国家与地方的财政收入以及社会的资助，遵循的是无偿援助原则。毫无疑问，这种无偿援助并不意味着是一种“怜悯”和“恩赐”，相反，应当是公民的应有权利，政府为此负有应尽的义务和责任。社会救助主要包括生活救助、专项救助、临时救助和其他救助四个方面，其中生活救助是最重要的核心内容，即我们通常所说的最低生活保障，它具有以下三个主要特征：

1．对象全民性。社会救助强调公正、公平，它的对象面向全体社会成员，即只要满足最低生活保障的申请条件，任何社会成员都可以通过正常途径获得国家和社会的援助。

2．水平最低性。生活救助面对的主要是一些陷入生存困境的社会成员，严格地讲，是连维系生命所需热量也不能满足的贫困群体，这就决定了生活救助的主要职能是解决社会成员的生存问题。这也决定了最低生活保障的待遇水平是社会保障众多项目中最低的，即以维持被救助人的最低生活需要为标准。这一特性也使生活救助成为社会保障体系和社会稳定系统中的最后一道防线。

3．分配按需性。生活救助不是按劳分配，也不是按资分配，而是按需分配，是对前两种分配形式的重要补充。根据需要，最低生活保障在分配中特别向下列三种情况倾斜：第一，无依无靠且没有生活来源的国民及家庭；第二，遭受突发灾害而造成生活困难的国民及家庭；第三，有一定收入来源，但收入水平低于国家法定最低生活标准的国民及家庭。

社会救助虽然是公民的权利，但也有其自身的要求，即仍有必须履行的义务。例如最低生活保障的申请人必须接受有关部门的资产调查，这既是接受生活救助的前提条件，又是被救助人的必要义务。应该指出，社会救助经受了长期的历史考验，已经成为现代社会中不可缺少的稳定源，特别是在市场经济条件下，更有其存在的必要性和合理性。由于市场经济造成市场竞争更加激烈，收入差距更易拉开，人们的生活风险加大，因此，不论是从体现社会公平来看，还是从弥补市场经济和价值规律的缺陷来看，在全社会实施社会救助是极其重要的，它是保证社会和经济健康发展以及全体社会成员生活安定的内在需要。目前，社会救助的内容正趋向个性化和人性化，因此，社会救助的内容和作用将会有更大的拓展空间。

（三）社会福利

在社会保障制度中，社会福利的形成是比较晚的，但其迅速成熟却使社会保障的发展出现了一次跃进，标志着现代社会保障制度进入新的阶段，即不再局限于社会成员的最低生活保障和基本生活保障的内容，而是将其内涵扩大到包括精神性、文化性以及较高层次物质需求的生活领域，这无疑是人类文明的一大进步。按照国际上的通常说法，面向全体社会成员的社会福利实际上包含了两个相互联系但又有区别的内容：一是公共性福利，即国家为全体公民创设各种生活必需的条件和环境，以及提供各种社会性津贴和保护性福利措施。前者如文化教育、公共娱乐以及交通设施等市政建设等，后者包括交通补贴、家庭补贴和住宅补贴等。二是特殊人群福利，即向社会中需要特别给予关怀的人群，如儿童、老人、残疾人、妇女等，提供必要的社会援助，改善他们的生活水准和自立能力。我国的社会保障更多的是关注特殊人群的福利，如分析其特点，主要表现在下列三个方面：

1．对象全民化。社会福利的享有对象是全体社会成员，不论性别、年龄，也不分身份、地域和职业，所有社会成员都有共同享受社会福利的权利，同时，遵循“机会均等，利益共沾”的原则，努力使每一个社会成员都能公平地获得应享的社会福利待遇。

2．主体多元化。社会福利的主体可以是国家，也可以是社会福利法人、民间团体和个人。社会福利的这种主体多元化特征，不仅促进了社会共办局面的形成，而且带来了社会福利财源的多渠道。虽然政府要承担费用的相当份额，但是，公共团体、企业和个人的投资、资助及社会慈善募捐等，都可以成为社会福利的重要财源。

3．福利服务化。社会福利与其他社会保障项目比较，更突出地表现在服务化上。除提供各种福利性补贴外，社会福利还非常重视通过各种社会福利机构、社会福利设施以及专职和志愿人员，向社会成员提供全面的福利服务。福利服务内容广泛，涉及到生、老、病、残、医、食、住、行等方方面面。

社会福利是国家造福于民的总政策的重要体现，它的主要目的是改善人们的生活，提高人们的生活质量。因此，社会福利在社会保障体系中属于最高目标的保障。我国曾经非常通行的企业职工福利是否可纳入社会福利范畴呢？回答自然是否定的，因为它不符合对象全民化的特征和全体社会成员共享的原则。不过，如果能够促使企业某些福利的社会化，那么，这部分社会资源就能被融入社会福利中来。

（四）军人保障

军人保障是改革开放后才逐步从“社会优抚”中脱颖而出、单独成为我国社会保障体系中重要一员。正如人们所知，鉴于职业特点，军人保障不同于一般国民的社会保障安排，有着十分鲜明的自有特点：

1．自成体系。正如前述，军人是一个特殊的社会群体，它的社会保障安排，既要与整体国家社会保障相衔接和相适应，还要体现军人的特点，所以在安排和设计上，非常注重相对独立和自成体系。军人社会保障体系，主要由五个方面组成：军人保险、军人优抚、军人安置、军人（包括军属）福利和军人救助。其中军人保险又包括军人伤亡保险、军人退役养老保险和军人退役医疗保险等内容。

2．对象特殊。军人保障的对象无疑主要是军人，但又不限于此，军人的家庭成员也被列于保障之列，包括现役军人家属、牺牲军人和病故军人的遗属等，都是军人保障的对象。

3．待遇优厚。军人保障的待遇，通常要高于一般国民的社会保障标准，其待遇优厚主要出于：第一，军人从事的职业风险更高（甚至牺牲生命）；第二，军人履职的付出和损失更大。根据权利与义务相统一的原则，给予军人较高的待遇，实际也是对军人合法权益的尊重。在军人社会保障待遇中，包含有较多的福利和优待内容。

4．激励明显。军人保障的各种精心安排，充分考虑有利于消除军人后顾之忧、有利于安定军心和激励军人安心服役等因素，所以保障的实施，将在提高军队的吸引力和战斗力、促进军人为国无私奉献等方面，都有着明显的激励作用。

（五）补充保障

补充保障是指在相对于以政府为主体的社会保障项目之外，由社会各部门、单位、团体分别根据能力和需要实施，并且对法定项目起补充作用的社会保障项目的总称。由此可见，补充保障不是政府行为，一般也不具有法定地位，是否建立或是否参与，以及待遇如何，都可自由选择，并且主体多元、形式多样。不过，补充保障的发展仍需体现政府的政策方向和发展需求，特别要接受政府主管部门的指导和监督。

补充保障的具体作用主要体现在以下三个方面：

1．补充作用，即补充法定社会保障项目的不足。法定社会保障项目一般都由政府主导实施，由于覆盖人群广，保障水平不可能提高，这在一定程度上影响到人们要求进一步提高保障水平愿望的实现。另外，随着社会和经济的发展，国民保障需求虽然趋高，但政府所能提供的有限资源不能满足这种需求，所以，必须寻找补充源。由于补充保障主要是依靠民间资源的挖掘和社会力量的发动来扩大保障的供给，因此，它是一个恰当的选择，是对法定保障项目的重要补充。

2．提高作用，即提高国民整体保障水平。正如前述，法定社会保障项目水平有限，只能承担起基本的保障任务，为了提高人们的保障水平和生活质量，非常需要在法定保障之上追加保障待遇，以满足人们老后、健康等方面的需要。补充保障的这种提高作用，与基本保障项目之间，实际上形成了一种“基础＋提高”的组合，它的资源来自社会，又用之于社会成员，是一种动员社会力量共同提高国民保障水平的重要途径。

3．扩展作用，即扩展社会保障的覆盖范围。社会保障的对象虽然是全体社会成员，但各个项目都有严格的资格条件，因此，适用对象受到限制。但是，社会保障是人人需要的，而且需求也是不同的，我们必须寻找到既能满足某些不是法定项目适用对象的人员保障要求，又能满足有更高保障要求人们的保障办法，这对实现社会保障全覆盖是至关重要的。我们认为，补充保障的发展正是适应了这种时代发展的需要。由于补充保障的普及大大拓展了社会保障的覆盖人群，使“人人有保障”这个理想目标的实现成为可能。