社会保障经办管理体制：社会保障学的第二节

一、社会保障经办管理体制的含义和内容

社会保障经办管理体制（Social Security Administrative Organization）是社会保障管理工作的一个重要组成部分，通过明确不同社会保障机构的职责和权限，实行对社会保障事务的管理。

广义的社会保障经办管理体制是指各类社会保障管理机构、管理内容和管理方法的总称，具体包括社会保障立法、社会保障规章制度、社会保障机构的设置及其职能权限的划分、社会保障基金的管理监督和社会保障业务经办等。狭义的社会保障经办管理体制一般是指社会保障事务的管理方法、管理制度及其管理机构设置，具体包括上级社会保障管理机构与下级社会保障管理机构之间、社会保障管理机构与其相关部门之间、投保单位与受保人之间、基层社会保障管理机构与受保人之间等在职责和权限、权利和义务等方面的有关规章制度及其执行与实施关系。按照狭义概念，社会保障经办管理体制主要包括以下几个方面的内容：

第一，统一决策管理与分工实施管理。由于社会保障不仅关系到全体社会成员的切身利益，而且涉及到多方面的利益，因此，需要有一个专门的管理机构进行统一决策、统一协调。但同时，又要求各有关部门分工实施管理，以便建立一个既统一协调、又分工合理的社会保障管理体制。

第二，中央集中管理与地方分级管理。社会保障的基本法律、法规和制度应该由中央管理机构负责制定，以便做到全国统一决策，避免管理混乱；但又要给予地方管理机构一定的自主权，以便各地可以根据实际情况，具体落实中央的方针政策，做到灵活多样。

第三，社会化管理与专业化管理。社会保障的基本特性决定了社会保障需要社会化管理，以便使社会保障基金发挥互助互济功能。同时，社会保障管理涉及到有关的政策、法规、资金运行等专业化问题，这些问题必须由具备专业知识和技术的人才和机构来解决。

二、社会保障经办管理机构类型

社会保障经办管理机构是实施、执行和具体操作社会保障事务的部门，社会保障经办管理机构的设置是否适当，会对整个社会保障管理体制目标的实现产生重大影响。一般来说，社会保障经办管理体制应该设置以下四个层次的管理机构：

第一是决策机构（行政管理机构）。这一层次的社会保障管理机构往往由政府有关行政主管部门担任，与相关部门一起制定社会保障的有关法律、法规、政策，编制社会保障的发展规划、预算和决算计划，并对重大社会保障问题进行决策。同时，对其他社会保障管理机构进行指导和监督。

第二是具体业务实施机构（经办机构）。这一层次的社会保障管理机构通常根据不同的社会保障管理模式，可以由政府主管部门下属的事业部门或者独立的法人单位来担任。该机构执行政府主管部门制定的社会保障方针、政策，落实各项实施方案，具体负责社会保障基金的征收、核算和支付等工作。另外，该机构除了对社会保障决策机构负责以外，还要对社会保障基金运行机构的工作进行监督和指导。

第三是基金运行机构。这一层次的社会保障管理机构既可以由社会保障基金理事会担任，也可以由私营基金管理公司担任。它的主要职能是对社会保障基金中的积累资金进行统一运行，以便达到保值、增值，从而使得社会保障制度更好地发挥作用。基金运行机构在决策机构和具体业务实施机构的指导下开展工作，并接受它们的监督和检查。

第四是监督机构。这一层次的社会保障管理机构通常由政府领导下的社会保障监督委员会（监事会）或者由具有独立法人资格的监督机构来担任。它的主要职责是对上述三个机构的工作情况进行监督，重点是监督具体业务实施机构和基金运行机构对各项社会保障方针、政策、法律的执行情况，以及社会保障基金的征收、运行、支出和管理状况。监督机构的组成成员应该包括政府主管部门的负责人、各方面的专家和公众代表，并且监督机构具有一定的相对独立性，从而能够真正发挥其作用。

三、社会保障经办管理机构的职能

社会保障经办管理机构的职能是指在社会保障管理事务中所承担的职责，这种职责随着社会、经济等因素的发展而不断发生变化。实施社会保障的最终目标是为广大公民提供社会保障服务，因此，社会保障经办管理机构的最基本职能就是如何更好地实现这种服务职能。而社会保障管理的信息化，使社会保障经办管理机构充分发挥这种服务职能成为可能。

社会保障经办管理机构的服务职能主要体现在社会保障经办管理机构之间的互动、与参保单位之间的互动以及与广大受保人之间的互动这三个方面。

第一，社会保障经办管理机构之间的互动，是指上、下级管理机构，不同地方管理机构以及与行政部门之间的事务活动关系。其主要内容包括社会保障法律、法规、政策系统，社会保障公文系统，社会保障行政管理系统，社会保障管理机构办公系统，社会保障工作人员培训和就业培训系统，以及社会保障业绩评价系统等事务的上传下行和下行上管等关系。

第二，社会保障经办管理机构与参保单位之间的互动，包括参保单位对社会保障经办管理机构的活动和社会保障经办管理机构对参保单位的活动这两个方面。参保单位对社会保障经办管理机构的活动主要是指参保单位根据规定向社会保障经办管理机构缴纳各种社会保障费（税）。社会保障经办管理机构对参保单位的活动主要是指社会保障经办管理机构向参保单位发布各种社会保障方针、政策、法规，以及向参保单位提供各种相关的咨询服务。

第三，社会保障经办管理机构与广大受保人之间的互动，包括社会保障经办管理机构对受保人的活动和受保人对社会保障经办管理机构的活动这两个方面。前者实际上是社会保障经办管理机构向广大受保人提供各种社会保障服务，其中为受保人提供各种信息服务是其主要内容。应该让广大受保人了解社会保障政策、规定，了解缴纳社会保障费（税）、领取社会保障待遇的具体手续和条件，以及社会保障主管部门的基本信息等。后者是指受保人个人向社会保障经办管理机构缴纳各种社会保障费（税），咨询和了解各种社会保障信息，具体包括就业信息、介绍及其培训服务，以及医疗服务和养老保险服务等。

四、社会保障经办管理模式

由于政治、经济、文化、历史背景和民族传统等的不同，各国社会保障经办管理体制和社会保障经办机构的设置，存在很大差异。按照政府介入及其集权程度分类，社会保障经办管理模式大体有以下四种。

（一）政府集中管理模式(www.xing528.com)

政府集中管理模式是把社会保险项目、社会救助项目、社会福利和其他社会保障项目全部统一在一个管理体系内，建立统一的社会保障管理机构，集中对社会保障各项目基金筹集、基金营运、待遇给付及监督等实施集中管理的方式。在实行统一管理模式的国家里，一般从中央到地方都设立专门的社会保障行政管理机构和业务机构，配置专职的工作人员。

政府集中管理模式具有以下几个特征：（1）社会保障决策权统一集中在中央；（2）社会保障预算权统一；（3）政府间的社会保障联系是一种直接的双重联系，即地方各级政府不仅要在横向上对同级政府负责，还要在纵向上服从中央政府的指令，同时地方社会保障收支规模与基本结构要由中央政府决定。

政府集中管理模式有明显的优点，主要体现在：（1）有利于社会保障的统一规划，统一实施，统一监督，避免政出多门和多头管理所产生的诸多利益冲突，使社会保障功能更有效地发挥；（2）有利于社会保障各项目之间、社会保障运行机制各环节之间的协调和社会保障基金的集中管理，并在一定范围内调剂使用，形成规模效益，真正发挥社会保障的互济功能；（3）有利于社会保障管理和企业机构精兵简政，降低管理成本，控制管理费用；（4）对社会保障业务和基金的集中管理，有利于增强透明度，便于加强社会监督。

政府集中管理模式也有其局限性，主要体现在：（1）在某些情况下，社会保障项目的专业化管理要求与政府业务主管部门往往难以协调，进而影响实施效果；（2）以国家行政管理为主，受行政干预较多。

日本、俄罗斯、意大利、希腊、捷克、泰国、印度等单部门管理的国家均实行政府集中管理模式。

（二）政府分散管理模式

分散管理模式是不同的社会保障项目由不同的政府部门管理，各自建立一套社会保障执行机构、资金营运机构及监督机构，各社会保障项目之间相互独立，资金不能相互融通使用。

政府分散管理模式具有以下特征：（1）各级政府及社会保障部门事权独立；（2）各级政府社会保障部门社会保障预算独立；（3）政府间的社会保障联系是间接的，政府将社会保障事务委托给社会保障经办机构管理，只对社会保障进行监督，并根据各类保险项目的财务状况进行必要的平衡。

政府分散管理模式具有明显的优点，主要体现在：（1）各管理机构具有较大的自主性，能根据自己所管理社会保障项目特点制定详细、周全的管理法规，较灵活地适应社会保障发展的需要；（2）管理的独立性强，能根据客观实际，及时调整保障项目和内容，较灵活地适应社会生活的需要。

政府分散管理模式的局限性在于：（1）管理机构多，管理成本高；（2）因机构庞杂和相互独立导致工作的反复，给被保险人和保险机构管理增添许多难题。

德国社会保障制度实行以政府直接管理为主，以自治性的协会管理为补充的管理体制，是一种典型的政府分散管理模式。

（三）自治性分散管理模式

自治性分散管理模式是指由政府指定若干中央政府部门负责监督，由自治性的各种全国性协会在法律规定范围内管理各项保险业务。在这种模式下，中央政府虽然制定有关社会保障事业的政策和方针，但都仅仅是指导性的，各地可以根据本地的实际情况制定具体的政策、法规等，地方享有较多的自治权，并在社会保障事务方面具有决策和决定的权力。

这种模式的优点在于可以照顾到各地的具体实际情况，采取的措施比较有针对性和可行性，往往也比较有效。

这种模式的缺点在于全国没有统一的社会保障制度，在各地公民之间会产生社会保障待遇支付等方面的不公平，而且也容易阻碍劳动力在全国范围内的正常流动。

一定意义上来说自治性分散管理模式是政府管理模式的一种，因为各国均存在一定程度上的政府管理，单纯意义上的社会保障自治管理的国家是不存在的。以法国为例，法国现代社会保障制度是以行业为单位，以保险为原则，实行各行业保险计划相对独立的分散管理模式。法国的社会保障制度分为普遍制度、农业保险制度、特殊保险制度和非工资收入者保险制度四大类。其管理模式，除了普遍制度实行的是合伙制以外，其余三种均实行的是互助制，法国的这四种保险制度由上千个具有私人性质的基金会支撑着，它们按各自的性质，分别隶属于几十个全国性的基金会，这些基金会按其业务性质分别隶属于2—3个政府部门的领导。

（四）集散结合管理模式

集散结合管理模式是指将社会保障共性较强的项目集中起来，实行统一管理，而将特殊性较强的项目单列，由统一的社会部门分散管理。根据社会保障项目的不同，把集中统一管理和分散自主管理有机地结合起来。其优势是既能体现社会保障社会化、一体化的要求，又能兼顾个别项目的特殊要求，有利于调动各方面的积极性，提高工作效率，降低管理成本，更好地促进社会经济发展。

可以认为，集散结合管理模式兼具政府集中管理模式和政府分散管理模式的优点。当然，这种模式的顺利实施需要较为有利的内部条件和外部环境。目前，美国和日本等国采用这种管理模式。