社会保障学：补充保障的多样选择

一、补充保障的内涵

补充保障（Supplementary Security）是基本社会保障的对称，指在基本社会保障制度安排之外的，以非政府主导性、非强制性为特征的各种社会化保障机制的总称。具有如下基本含义：[1]

第一，是现代社会保障体系的重要组成部分。按照政府在社会保障中承担的责任大小，可以将社会保障体系划分为基本社会保障和补充社会保障两个层面。基本社会保障是由政府主导、组织、实施，甚至出资而推行的保障项目，通常包括社会保险、社会救助、狭义概念的社会福利等。而补充保障是由社会团体、雇主等举办，个人自愿参加，采取社会化运作和管理的保障项目，如企业年金、补充医疗保险、互助保障等。通常个人自愿参加的储蓄和商业保险也属于补充保障范畴。虽然补充保障的举办形式多样、水平不等，但是其在社会保障系统中却发挥着重要的作用。如企业年金能够弥补基本养老保险制度的不足，互助保障能够弥补基本社会保障制度的缺漏，慈善事业是社会救助制度的重要补充，它们都是社会化的生活保障机制，因此，补充保障也是社会保障体系的重要组成部分。

第二，具有非强制性和可选择性特征。相对于政府主导的、国家法律规定的基本社会保障制度而言，政府在补充保障中并非当事人和责任主体，对补充保障的具体权利和义务没有直接规定，从而无权强制举办和参加，因而才使得补充保障具有了自愿特征。政府对补充保障没有统一规定和限制，有关单位及社会往往根据人们的需要会开展形式多样的补充保障，从而又使得补充保障具有了自由选择的特征。虽然政府不直接介入补充保障的具体事务，但是政府会对其加以支持和监督。

第三，具有完全的社会化特征。无论是从补充保障的参与主体，还是从补充保障的资金筹集方式看，补充保障都具有完全的社会化特征。补充保障常常在政府的鼓励和支持下，由国家、社会、组织以及职工个人所在的单位等自发的为广大社会成员举办，以提高其基本社会保障水平；在资金筹集方面，常常是以企业、个人或者社会捐助等资金为主，多数情况下属于第三次分配后的资金形式。由于其筹资范围的宽泛性，使得风险能够在更大的范围化解。因此，补充保障属于典型的社会化机制。

二、补充保障的分类

从世界各国的实践经验来看，补充保障是一个非常复杂的系统，其内容也非常丰富。在此，可以根据不同的标准对其进行简单的分类：[2]

（一）按照补偿方式分类

按照补偿方式划分，补充保障包括经济保障、服务保障与精神保障。经济保障是指主要通过现金给付或实物援助的方式来提供的保障项目；服务保障是指主要以各种生活服务为基本内容的保障项目；精神保障则是指包括文化、伦理、心理慰藉等方面的保障项目。

（二）按照实施主体分类

按照实施主体划分，补充保障包括社会补充保障、企业补充保障和个人自我保障等。社会补充保障是指由各种社会团体如非政府组织或者非营利组织主导实施的保障项目，如互助保险、慈善事业等；企业补充保障是指由雇主主导实施的保障项目，如企业年金、商业保险等；个人自我保障则是指家庭成员之间的相互保障以及纯粹个人行为的保障，如个人参加的商业保险、个人储蓄等。

（三）按照与基本社会保障的相关程度分类

按照与基本社会保障的相关程度划分，补充保障包括基本保障附加型补充保障和独立补充保障。前者是建立在基本社会保障之上并以其为前提的各种补充保障，后者如互助保障与慈善事业等。

（四）按照保障水平分类

按照保障水平划分，补充保障包括社会救助型补充保障（指为受救助者提供极低水平的补充保障）、查漏补缺型补充保障（主要指未被覆盖人口参加的商业保险、互助保险等）和增进福利型补充保障（指在已有基本社会保障基础上建立的补充保障，如企业年金）。

（五）按照保障内容分类(www.xing528.com)

按照保障内容划分，补充保障包括补充医疗保障、补充养老保障、补充住房保障等。

三、补充保障的条件

参加或实行补充保障必须具备以下三个条件[3]：

第一，作为企业，必须依法优先参加基本社会保险。如果企业要为员工参加企业年金，按照我国现行法律和政策规定，企业必须优先为员工参加基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等，只有按时足额缴纳了各项社会保险费，为员工参加了基本的社会保险，才能参加补充保障。如果用人单位和个人不参加基本社会保险，不遵守国家法律、法规或地方政府强制规定的按时足额缴纳社会保险费的义务，则就没有资格实行或参加补充保障。因为在多层次的社会保障体系中，基本保障起着主导作用。有了基本保障才能确保劳动者的基本生活。确保基本保险基金的形成，是建立补充保障的先决条件。按时足额缴纳各项基本社会保险费，是满足这一先决条件的具体措施。

第二，无论是企业，还是个人，都要有较强的经济实力。这是实行或参加补充保障的经济条件。对于企业来说，具有较强的经济实力，能够交得起补充保险费，同时只有生产经营稳定、企业的效益好，才能保证对补充保险的资金给予持续供款，才有可能为员工建立补充性保险制度。如果用人单位经常亏损，连工资都发不出来，根本不可能具备举办补充保险的能力，即使是有微利，扣除生产性投入和事业发展所需经费后所剩无几，也是不能维持补充保险供款的。因此，补充保障的非强制性，就是给予企业有较大的选择余地。只有条件好的企业才可以发展补充保障制度。同样，对于个人而言，也只有经济条件好的，才可以参加或者参与补充保障，如商业保险、个人储蓄、提供慈善救济等。所以说，较好的经济条件是补充保障发展的必要条件之一。

第三，对于企业和社会组织而言，都要有较强的民主管理基础和集体协商能力。这是实行或参加补充保障的组织保证。对于企业而言，因为补充保障不是用人单位对员工单方面的“恩赐”，而是用人单位和员工双方的协议行为。这个协议行为应由用人单位内部的职工代表大会制度和健全的工会组织工作制度来完成，而且应当有比较健全的集体谈判制度。补充保障涉及员工的切身利益，其制度的建立又非常复杂，如实施的范围、补充的水平、新老员工之间以及与退休人员之间如何做到有机的衔接等，因此，补充保障的方案框架、供款水平、管理制度、支付方法等都应经职工代表大会通过；一时没有条件建立职工代表大会制度的，起码也应由用人单位的行政部门与工会组织协商一致。有条件的单位还应建立有员工参加的理事会，监督补充保障制度的实施。对于社会组织而言，无论是作为补充保障的提供者还是补充保障的受益者，都需要有较强的民主协商能力，否则作为非强制性的补充保障，很难实行和发展。

四、补充保障的作用

（一）建立多层次社会保障体系的需要

建立多层次的社会保障体系，是我国社会保障制度建设的既定目标。党的十八大明确指出“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。长期以来，在国家和地方各级政府的大力推动下，基本养老和医疗保险改革进程加快，离退休人员晚年的基本生活得到了切实的保障，但基本保障水平依然较低，现有的补充保障发展还十分缓慢，远远跟不上形势发展的需要。十八届三中全会特别指出要“加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”，从而为我国当前及未来社会保障制度发展指明了方向。在构筑多层次社会保障体系，发展补充保障制度体系中，企业年金、职业年金及商业保险将是重中之重。

（二）企业吸引人才提升竞争力的需要

在现代企业制度下，补充保障已经作为一项员工福利制度在发挥着积极的作用。市场经济体制的核心就是竞争机制，而企业的竞争就是人才的竞争。一个单位能否聚集到高素质、高技能的人才，这与一个单位是否有较高的薪酬和优厚的员工福利有极大的关系。一般来说，在国家的政策和法规要求下，企业都能够为员工提供基本的社会保障待遇，如为员工参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，但是能否为员工提供企业年金、补充医疗保险、住房公积金等就不是所有的企业都能做得到的。但是，往往大公司、财务制度比较健全的公司、竞争力强的公司基本都能在基本保障制度之外为员工提供补充保障，这些公司常常将补充保障纳入员工福利计划之中，作为吸引和留住优秀人才的主要手段之一。因此，建立丰富的补充保障制度，是提升企业竞争力的重要方面。

（三）满足社会成员提高生活质量和水平的需要

国家建立的基本社会保障，仅仅能够为广大社会成员提供满足日常生活需要的基本经济和服务保障，而广大社会成员如果要获得较高水平的经济和服务保障，则需要更为丰富的补充保障给予提供。补充保障由于其形式多样、水平可高可低、自由选择余地大，广大社会成员完全可以根据自己的经济能力和需要去选择参与。比如商业保险，有经济能力和需要的社会成员可以通过缴纳保险费的形式参加各种各样的商业养老年金保险和商业医疗保险。又如企业，为了提高其雇员的退休待遇水平，也可以在基本养老保险之外为雇员建立企业年金。同样，对于低保户家庭和贫困人员，在国家提供的最低生活保障之外，如果还遇到生活困难的，还有社会公益组织、慈善组织提供补充救助等。总之，补充保障，能够满足广大社会成员更高水平的保障需要。

（四）减轻政府无限责任的需要

在计划经济时代，我国政府对社会保障承担了无限的责任，且主要通过用人单位包揽了劳动者生、老、病、死、伤、残等一切保障。进入社会主义市场经济后，企业逐步成为自负盈亏的经济实体，单位化保障体制逐步解体，加之人口规模不断加大，让国家全部包揽，财政不堪重负。为了使劳动者能得到有效保障，20世纪90年代中下期，国家首先在企业进行了养老、医疗、失业等社会保险改革，推行国家和社会承担基本保险、引导单位举办补充保险、鼓励个人进行储蓄性保险，并发展多层次保险体系，使国家原先承担的无限责任逐步向有限责任转移。目前绝大多数经济条件较好的单位都给员工提供形式多样的补充保障，大大地改善和提高了员工的养老和医疗待遇，也从另一方面减轻了政府的社会保障责任和压力。